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從港區國安法談轉變中的香港特區公務員的角色(下篇)

日期: 2021-01-14 來源:紫荊
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羅澤民 香港政治學學者、智庫研究員

《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處


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本文上篇闡述了回歸前港英政府的管治情況,公務員隊伍的制度、管治及發展。本篇將講述回歸後香港特區公務員的表現,並嘗試在港區國安法制定實施的背景下,探討其未來发展之路、角色扮演、目標方向,以及特區政府應如何配合,讓「一國兩制」行穩致遠。為方便討論,本文內「公務員」一詞,除了指公務員編制內的正規人員,還廣義地包括所有編制以外(即運用公帑聘請的合約僱員及在半官方和政府資助機構服務)的公職人員。

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懸掛於元朗廈村民間支持香港國安法的橫額


一、回歸後的狀況

1997年7月1日零時,在香港回歸交接儀式上,隨著中華人民共和國國歌奏響,國旗及特區區旗緩緩升起,中國恢復對香港行使主權。同日,香港特區及特區政府相繼成立,而駐港部隊亦在市民夾道歡迎下,進駐香港。表面上,香港順利回歸,繁榮穩定,一切就如鄧小平先生所說,「馬照跑、舞照跳」。但實情又是否這樣呢?

為了能夠客觀分析這個問題,筆者查閱了網上的相關論述,並參考不同觀點及結合個人觀察,作出以下總結和推論。


(一) 英國交還了一個「走了樣」的香港

中國由英國手中收回的香港,與她原先所想像的並不一樣。香港在《中英聯合聲明》(簡稱《聯合聲明》)簽署前的狀態才是最符合中國和香港利益的。那時候,官商關係密切,而政府則實行威權及行政主導的強勢管治,一切都是港督會同行政局說了算,港人普遍滿意當時「有管治,冇民主」和「官商合作」的狀態。自上世紀80年代初起,英國不顧中國反對,並在欠缺強大民間壓力下,向港人招手,不只給予大量民生甜頭,還主動與他們分享權力,實行所謂的「還政於民」,為香港埋下政治炸彈。簡單而言,英國雖然按《聯合聲明》交還香港,但那是一個「走了樣」的香港,一個讓北京憂心忡忡的香港!


(二) 潘朵拉的盒子打開了,港人起了不一樣的變化

正如上篇所說,英國在撤離前,向港人慷慨送贈了一個「潘朵拉的盒子」,內裡盛載民主和民生「大禮」,表面上是回應港人訴求,但深層次目的卻是為了擾亂香港的管治,而這亦是英國撤出其殖民地時慣用的技倆。

北京對此當然洞悉,但由於領導人有落實「一國兩制」的強烈意願,因此在基本法的處理上,還是比較寬鬆。儘管《聯合聲明》沒有提及普選,基本法還是把普選行政長官和全體立法會議員寫入。然而,極度扭曲的政治氛圍,加上急速膨脹的親西方教育體系和對中共政權的妖魔化,孕育了不一樣的港人。回歸後,這個由英國送贈的「盒子」最終在英美勢力策動下,由一小撮鼓吹「港獨」的港人打開。一班別有用心及希望一朝奪權的政棍,通過唆擺入世未深但滿有盼望的熱血青年,以及誤導不滿現實的市民,終於釀成連綿多月的「黑暴」事件。從盒裡釋放出上帝和天使臉孔的「民主」惡魔,不但毒害他人,更毒害自己的下一代,製造了一班緬懷英國管治和盲目崇尚西方的港人,一班敵視政府和國家的本土主義者,一班旨在分裂國家的叛國者。


(三) 精英管治不敵考驗和挑戰

前文提到,港英時代的公務員著重執行角色,主要處理日常民生事務,甚少涉足敏感的政治議題,重要的決定都來自倫敦,就是政務精英也只需緊跟其後,無須負上政策失誤的責任。在這前提下,精英管治在回歸前從沒受過真正考驗。

回歸後,公務員如常執行日常工作,但時任行政長官董建華很快發覺,依靠公務員就能管好香港的想法出了問題。因為「港人治港」的政策,很多問題都必須由特區政府自行決定。同時,中央亦嚴守「高度自治」原則,除了國防和外交等事務,其他重大問題,都沒有介入。無論是國務院港澳辦,還是中央駐港機構,不僅沒有干預香港事務,連可能遭人非議的應有官方聯繫,亦可免則免。本來,這該是公務員大顯身手的機會,但情況卻不是原先想像一樣。

前行政長官董建華在任期間,其推行的重大政策,例如推動高科技產業的「數碼港」、開拓更多出路的「中藥港」、解決房屋問題的「八萬五」等,都被扭曲為政治問題。當時的官員沒有好好協助他落實政策,政治上亦沒有替他解圍,讓他遭受批評和謾罵。其中最讓人失望的,是他推動基本法二十三條立法時遇到的政府內部阻撓,傳有政務官竟以政治中立為由,拒絕協助他進行政治宣傳工作。

這究竟是公務員力有不逮,還是另有原因?2002年,董建華先生推出局長問責制,嘗試透過政治任命,委任外面人才加入政府,以圖補救公務員團隊的「缺陷」。可惜,由「三司十一局」到今日的「三司十三局」(後來第二任行政長官曾蔭權增加了副局長職位),18年過去了,雖然局長換了一批又一批,但整體上還是由公務員主導,政治問責基本上沒有實現,不但沒有局長因為政策失誤問責下台,它更設有「旋轉門」,讓公務員遊走於問責局長與公務員編制之間,給人話柄。

暫且不談問責制,公務員的整體表現亦受到非議。正如前文所說,回歸後,公務員延續以往的處事文化,例如採用漸進主義的手段去制訂公共政策、以量入為出的原則運用公帑、堅持按章合規的辦事原則等。過去,人們都認為這是讓香港成功的要素,但回歸後,港人普遍對政府官員的態度有所轉變,認為這是不思進取,甚至離地的表現。撇開公務員是否名過於實,他們未能應對愈來愈複雜的政治環境,是不爭的事實。


(四) 公務員墮入「迷失20年」

回歸之初,不少人把精英管治奉若神明,誇大他們是香港成功的不二法門,整個公務員團隊都被吹捧得飄飄然。

回歸後不久發生的亞洲金融風暴,在中央支持下,特區政府雖然成功擊退金融大鱷,力保港元的國際地位,但卻沒有多少人注意到香港為此付出的沉重代價。此後香港進入了一段頗長時間的經濟收縮,各行各業都受到重創,這不但中斷了回歸的蜜月期,更誘發港人對政府的不滿。然而,這場慘勝,不但沒有使他們警醒,全方位檢討自身不足,加強香港自身的防禦,反而更讓他們沾沾自喜,日日沉醉於「屠鱷」的風光日子,並沒想到那只是西方對香港行動的一個開始。

從土地與房屋、勞工保障、社會福利、衛生醫療、科技發展、環境保護、交通運輸、食物安全、教育和青年事務,到社會治安等施政領域,特區政府公務員全面複製港英時代的管治模式,但他們似乎沒有察覺,回歸後港人已失去昔日的包容,對管治者更是滿抱懷疑,高度不信任。雖然不是每個政策局或部門的表現都盡是不濟,但過去23年,一些與民生有極大關連的「意外」事故接連出現,如公屋鉛水事件、高鐵超支事件、港鐵沙中線紅磡站工程承建商擅自剪短鋼筋事件、公立醫院護士荒、內地孕婦湧港產子、垃圾堆填區爆滿、高樓價與地產霸權、公屋供應長期短缺、貧富差距擴大、南丫島海難事件、產業過度集中、青年人欠缺出路等,都涉及社會的深層次矛盾,並且打擊特區政府的管治威信。


(五) 公務員的逃避與僥倖心態,間接導致管治困局

除了上文提及的一些不作為,該做而不做和失誤事件外,在過去的20多年,特區政府公務員在處理一些關乎國家安全及民族前途的問題上,都予人逃避、拖拉和僥倖心態的感覺。大家都知,特區政府須按基本法第二十三條規定,就維護國家安全進行本地立法。在嚴峻的政治氣氛下,這無疑是非常艱巨的任務。奈何他們不僅表現不出應有的執行能力和決心,當遇上挫折時,更顯得束手無策。

1.在愛國愛港思想工作上毫無規劃

其實,進行本地立法不是單一、獨立的工作,相關的前期配套準備,例如「去殖化」、推廣愛國教育等思想工作,更是不可或缺。可惜,過去20多年,政府對此似乎毫無規劃。一是在「去殖化」方面,無論民政事務局、政制及內地事務局,還是教育局,都是「零」交代。這時候,港人的「戀英情意結」不退反升,特別是很多回歸後出生的新世代,竟然對英國及西方管治產生莫名好感,甚至趨之若鶩,為特區推行愛國教育及二十三條立法製造了先天障礙。二是在愛國教育方面,教育局一直沒有把它列為基本學習目標,亦沒有列為強制科目,只是讓學校以校本形式,透過滲透方式,經由不同學科(例如德育及公民教育課)間接施行。2012年,教育局曾經嘗試推行國民教育科,可惜遭「民間」強烈反對,搞出一個「國教風波」,迫使政府放棄,亦自此再沒提出獨立成科的打算。如果教育局有重視和吸取2003年推動基本法第23條立法時的慘痛教訓,推出國教科時多加防範,相信結果會不一樣。

2.在基礎教育上屢屢失守及犯錯

同樣令人憂慮的是通識教育科的現狀。通識教育原意是加強學生明辨思考的能力,本來是大學才有的學科,卻被納入中學課程。其實,港英政府早已投下計時炸彈,把通識科納入回歸前開展的中、小學課程改革中。回歸後,主責課程發展的官員無視當中危機,有做好管理的配套工作,任由它一躍成為中學文憑試的必修科目。在通識科剛推出時,沒有專科教師,授課的教師都是由其他科目的教師兼任。直到現在,該科仍不是專科專教,不少教師只上過短期課程。另外,由於通識科沒有指定教材,負責教師只需參考課程綱領,自編教材,學生受其政治取態影響很大。當學生遇上思想偏激的教師,情況就非常危險。事實上,媒體亦不時報道通識科出現了不少反政府、反國家的黑材料,連幼稚園也有類似例子。而課本情況也同樣讓人擔心,直至港區國安法頒布前,該科課本無須經教育局審檢,內容良莠不齊,情況頗為失控。而一旦社會出現情況,心智仍未成熟的青少年就會受到極大衝擊。事實是,2019年「修例風波」中,不少青少年受到煽動上街,參與黑暴。據報道,在近2萬名被補者中,竟然有近4成是學生。如果硬說學生參與暴亂與此無關,能讓人信服嗎?


(六) 公務員直接參與反政府及分裂國家活動

前文提到有公務員對社會發生的問題採取得過且過的態度,間接加劇社會的深層次矛盾。此外,更有一些公職人員,明知故犯,利用所謂「專業良心」做擋箭牌,違反專業道德,濫用職權,在工作崗位上做出失德行為。

相關例子多不勝數。在2019年「修例風波」中,有投訴指出食環署及食衛局有關負責人聲稱「連儂牆」涉及政治,所以不會清洗、拆除及移除。亦有公立學校及大專院校的教師利用學生對他們的信任,以教導言論自由、學術自由為切入點,向學生灌輸反政府及「港獨」意識,甚至以「體驗基本法賦予的集會及示威權利」為由,帶領學生上街,直接參與暴亂。更有公務員背景的記者,以「捍衛新聞自由」為借口,偏離正常編採方針,以偏頗手法報道暴亂消息,抹黑執法人員,加劇社會撕裂。又有公立醫院醫護人員,以「保護港人健康」為由,以罷工為脅迫手段,強迫政府封閉關口,企圖打擊民生及經濟,加深兩地人民的矛盾。更有內部後勤人員,泄露執法人員個人資料,製造恐怖,打擊執法人員士氣等等。不僅如此,還有公務員假借成立新的公務員工會,明目張膽地包庇保護違法及失德人員。上述情況所暴露的問題,可能只是冰山一角,但著實令人非常擔心公務員管理及其執行政府政策的能力。


二、兩地危急存亡之秋,國家安全立法是唯一出路

香港除了是中國的重要窗口城市,也是西方世界了解和窺探中國的重要根據地,不僅跨國商業集團選擇落戶香港,全球各國政府及非政府組織更紛紛在港設立使館或代表辦事處,各取所需。因此,中國與西方國家的任何互動,香港都不能置身事外。


(一)中美交惡,香港情況岌岌可危

近年是中美關係自兩國1979年建交以來最荊棘滿途的歲月。從美國實施重返亞太戰略到特朗普出任總統以來推動單邊主義,美國對中國的干預已由對人權和管治的理念分歧延伸至全方位的打壓,消滅其所謂的「中國威脅」。無論是美國單方透過加徵輸美貨品關稅挑起的貿易戰,抑或是以中興、華為及中芯為重點打壓對象而對中國科技發展進行極限施壓,還是美國在南海水域、中印邊界、新疆及台海地區撩撥地區衝突,製造事端,世人可以清楚看見美國是如何透過其軍事、經濟、科技及美元霸權,指揮其追隨者,甚至威迫全球其他國家和地區,不惜利用一切荒誕手段,剝奪中國人民的生存權利和發展空間,實現其美國優先、世界霸主的目標。


(二)外部勢力企圖借「顏色革命」操縱香港

隨著中美關係愈趨緊張,香港的戰略角色愈見關鍵。自2014年「佔中」開始,西方反華力量更加明目張膽,積極利用他們在香港的據點和影響力,組織及煽惑港人(特別是青年人和學生)參與所謂的「顏色革命」。際此國家面對西方世界圍堵之時,香港所發生的暴亂活動又滲入「港獨」元素,不僅直接衝擊「一國兩制」底線,還有激化國家分裂的可能,危機一觸即發。為確保國家安全和香港穩定,確保「一國兩制」行穩致遠,全國人大常委會制定了港區國安法。


三、港區國安法下公務員的角色及定位

2020年6月30日(回歸23年周年紀念日前夕),全國人大常委會通過港區國安法,同日在香港特別行政區生效實施。翌日,中央政府在港設立國家安全公署,根據國安形勢,就戰略和政策提出建議,監督、指導、協調和支持特區政府履行職責;同時,特區政府亦在警務處成立國家安全處,專責執法工作。此外,針對港區國安法第三條規定,特區政府還需要進行大量工作,配合法例實施。其中,就前文提及的由公務員直接或間接導致社會出現深層次矛盾和不穩定的問題,特區政府必須認真檢討和處理。同時,公務員不但有責任配合履行政府的施政方針,更加需要深切思考和反省該如何調整角色和取態,以適應港區國安法頒布後社會的新形勢和新需要。

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2020 年 11 月 17 日,2020 年公務員事務局局長嘉許狀頒發典禮在政府總部舉行

(一) 放下身段,謙卑務實

公務員應當醒覺,過去對他們的一些讚譽,無論是真是假,都不應留戀,否則那只會成為他們往後繼續發展的絆腳石。公務員應該改變自高自大的心態,謙卑務實,學會欣賞別人(特別是內地公務人員及同胞)的見地、能力和成就。經過40多年改革開放,內地從人民素質、生活水平、科技發展和應用,到政府體制和人員培養等,都有長足發展,甚至超越香港。此次新冠肺炎疫情的處理,更清晰顯示兩地政府管治能力的差異。如果香港公務員仍然抱著唯我獨尊、故步自封的心態,不虛心向內地同胞及專家取經,不懂得取長補短的話,就會落後下去。


(二) 秉承優良傳統,提升專業能力

儘管港英時代傳下來的公務員體制在今天暴露出不少缺點和弊病,但也不應該全盤否定它的價值。港英政府的自由放任管治哲學在上世紀時的確有其優點,特別在公務員制度和管理上,曾是不少國家爭相學習的對象。時至今日,公務員的一些核心價值,如中立不偏私、廉潔奉公、與時並進、專業及服務市民等,仍然是歷久不衰。公務員除了要秉承這些優點,通過具體行動將其落實,切實提高專業能力外,更應擁有主人公心態,拋開個人榮辱,迎難而上,只有這樣才算得上是優秀的人民公僕。


(三) 大是大非問題須與國家立場一致

就公務員必須保持中立不偏私,只適用於處理一些內部和涉及人民生活利益的矛盾,具體而言是不偏不倚地依法辦事。如果是涉及國家安全、外部勢力干擾和民族前途等大是大非問題,公務員就不能借政治中立為由,置身事外,而必須與國家立場一致。因此,所謂中立應該闡釋為「以中國國家利益立場而立」,簡稱「中立」。


(四) 必須效忠特區和國家

世界已經進入了一個重大的轉折點,特別是美國在世界各地挑起的各種事端衝突,稍有不慎就會引發災難性的後果。作為特區政府公務員,也是中華人民共和國的公務員,必須認清當前形勢,不僅不能吃裡扒外,做出損害國家利益的事情,更必須具有危機感和使命感,效忠特區和國家,與全國人民站在同一陣線,共禦外敵。


四、特區政府對公務員的制約和保障

因應港區國安法的實施,特區政府除了必須根據國際形勢和社會發展需要,主動調整對公務員的要求和作出制約,亦應給予足夠支援,確保他們充分發揮作用。


(一) 必須採取非常手段確保公務員盡心和效忠

雖然大部分公務員(包括在正規編制外的公職人員)都是優秀和愛國的,但一場「修例風波」清楚表明,只要有少數公務員不盡心、不守法,都會毀掉多數人過去的努力。在港區國安法實施後,特區政府不但需要全方位檢討暴亂的深層次矛盾成因,加以糾正,更需要對公務人員的背景嚴格審查。過去,港英政府不是沒做功夫,就是沒有向特區政府交出重要人事資料,造成今日的管理困難。因此,公務員事務局有責任堵塞漏洞,包括做好入職前審查及在職人員的紀律管理,要求他們作政治表態及對違規人員依法懲處。與此同時,其他支取公帑的資助機構及半政府組織的人事部門,亦需跟隨公務員事務局的做法,為特區把關。

執筆時,筆者得悉公務員事務局要求所有於港區國安法實施後入職的公務員,宣誓或簽署擁護基本法及效忠特區的文件。同時,亦考慮要求在職公務員做等同安排,以加強管理。在非常時期採取非常手段,以確保公務員盡心和效忠國家,這是無可厚非的。有人質疑做法不符合公平原則,更有可能違反僱傭合約,其實港區國安法第六條及第六十二條早已提供執行的理據。要處理法理的爭議,政府大可對不同級別及不同服務崗位的在職公務員作出不同程度的要求。同時,政府亦應提供自願離職方案,讓不願宣誓或簽署文件的公務員,離開政府。


(二) 深化公務員的培訓及釐清法例的施行準則

現時,為新入職及在職公務員提供認識國家的相關培訓課程,例如基本法認識課程、國家事務研習課程等,是由公務員事務局轄下的公務員培訓處執行。該處同時亦為晉升至指定薪級點的高級及首長級公務員安排到內地指定機構和單位進行在職培訓。除了要深入檢討有關課程是否適切到位,更重要的,是該處必須因應港區國安法,為現有課程添加新的及加強培訓元素,以配合法例的施行。另外,該處亦應為公務員組織及安排講座及培訓課程,協助全體公務員深入了解法例的適用範圍和施行準則,避免墮入法網;並為執行法例的前線人員,提供持續培訓,協助他們有效執法。


(三) 檢討及調整個別制約力的監察系統和機制

前文提及,英國主動在回歸前在港建立了一套對政府有極大制約力的監察系統和機制。在港區國安法實施的前提下,特區政府應該全面檢討這些監察系統和機制的功能,透過合法機制加以調整,以符合法例的目標。


(四) 認真檢討及處理政府內部人事管理問題

筆者在上篇曾提及一些公務員的人事管理問題,如政府借用商界「唯才是用」概念,在晉升事宜上以個人能力取代資歷為重的既有傳統;以合約形式開放晉升職位吸納體制以外的人才,取代恆之有效的準則;公務員本地化過程中亦採用了非常手段,讓資歷不足的人員「上位」。這些問題直接影響公務員的聘用、晉升和調職,對公務員制度的穩定性帶來衝擊。回歸以來,這個港英時代種下的禍根,不僅沒有得到剷除,更有愈演愈烈的勢態。因此,在港區國安法施行後,特區政府應確保公務員有一個更加公平、穩定的工作環境,讓他們專心致志,盡心做好本分。公務員事務局應該認真檢討現行的人事管理機制,特別是建立一套具有科學客觀準則及可驗證的人才資歷評估機制;積極把關,破除高級官員借「唯才是用」任人為親及公器私用的陋習文化;主動調查所有關於不合規的投訴,不要再假手於人,尤其是被投訴的政策局或部門,避免予人官官相衛的感覺。


五、結語 

港區國安法的實施,收到了立竿見影的效果,香港社會逐漸恢復平靜,絕大部分港人認同它的必要性。但這只是開始,特區政府還需要做大量工作,以配合法例的實施。公務員作為特區政府的骨幹,必須致力協助落實法例。除了專業幹練,他們還需要深切思考該如何調整自身的角色和取態,以適應港區國安法頒布後的新形勢和新需要。當下以美國為首的所謂西方自由民主世界,特別是五眼聯盟,不擇手段極限施壓,我們必須採取果斷手段,確保國家安全。其中,要求全體公務員宣誓或簽署擁護基本法及效忠特區的文件,實乃理所應當。作為土生土長的港人,筆者明白公務員(特別是在職公務員)有所顧慮,但在這艱難時刻,期望他們能夠以超越個人利益的高度處理這個問題,並且以勇於擔當及敢於犧牲的精神,向全國14億人民展示他們願意共同進退的決心。

回歸前,香港靠「前店後廠」走向工商業化,名義上是與內地合作,各取所需,但實際上是因為有背靠祖國的優勢,搭上內地改革開放的順風車,獲取成功。其他所謂的成功因素,例如精英管治或穩健可靠的公務員團隊,都只是配角而已。回歸23年的今日,港區國安法已經頒布,並讓香港重新上路。無論從哪個角度來看,香港都是中國不可分割的一部分,香港與國家的命運從來都是緊扣在一起的。今日國家踏上科技騰飛之路,香港應該借機深度融入粵港澳大灣區,同舟共濟,再創輝煌。

 

本文發表於《紫荊論壇》20211-2月號第90-97

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