文/朱國斌

粵港澳大灣區建設在國家發展大局中具有重要戰略地位，建設大灣區具有全域性的戰略意義。當下粵港澳大灣區建設面臨「一個灣區、兩種制度、三個法域」帶來的法律壁壘和法律衝突的困境。突破粵港澳大灣區建設的法律困境，需要打破常規，建立法律協同合作秩序與爭端解決機制；具體而言，需要化「軟法」為「硬法」、授權粵港澳制定灣區法律、設立大灣區衝突法院、建立粵港澳區際仲裁中心及允許大灣區律師跨境執業。

綜觀目前粵港澳大灣區研究現狀，竊認為：研究過於宏觀抽象，更多地是在解讀和論證中央政策，而缺乏紮實的調查和實證研究和比較研究；研究成果沒有在地化，超然浮躁，缺少實踐基礎；研究態度過於樂觀，沒有預計到實施中的可能和必定出現的具體問題和困難，特別是在兩個特別行政區。筆者長期從事「一國兩制」和《基本法》教學與研究，在此對粵港澳大灣區建設中的法律方面提出如下看法和建議。

粵港澳大灣區建設的意義不言而喻

粵港澳大灣區包括珠三角九市和港澳特區，是中國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。建設粵港澳大灣區的意義，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動「一國兩制」事業發展的新實踐；既有助於深化內地與港澳合作，推動國家經濟發展，也特別有益於香港、澳門融入國家發展大局，保持香港、澳門長期繁榮穩定。大灣區建設是粵港澳發展的新階段、新思維和新方式。今年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，喻示着粵港澳大灣區發展建設翻開新的一頁。

粵港澳大灣區建設面臨的法律困境

粵港澳大灣區的成功有賴於特別行政區與珠三角九市相關制度的對接。其中法律制度的對接是根本，也是粵港澳大灣區建設需要亟待突破的瓶頸。大灣區內制度的對接，需要有成熟的理論做基礎；就法律角度而言，當下的理論研究相對匱乏，難以為實踐提供有效的指導。

粵港澳大灣區建設面臨的法律困境，主要是由「一個灣區、兩種制度、三個法域」的局面造成的。客觀而言，「一國兩制」既能為大灣區建設帶來制度便利，也會為大灣區內4個要素（人員、貨物、資本、資訊）的流通製造障礙。因為在「一國兩制」安排下，粵港澳社會制度不同，法律制度不同，分屬於不同的關稅區。粵港澳3個不同的法域，有着不同的立法、行政和司法安排，從實體到程式都極為不同，而這也為區際法律衝突埋下了隱患。區際法律衝突在大灣區建設之前就存在，在推進大灣區建設過程中將會加劇。截至目前，粵港澳區際法律衝突除傳統的民商事法律衝突之外，還體現為憲制性法律衝突、刑事法律與管轄衝突、國家豁免與國企豁免制度的差異等。正在香港上演的《逃犯條例》修改風波表明了在公法領域展開區際司法合作的困難。

實現大灣區法制對接需要打破常規

有論者指出，全面實現大灣區一體化取決於「四個對接」，即產業的對接、創新平台的對接、政策的對接、法律與制度的對接。前3個對接需要落實到第四個對接。徒有政策而無法律，短期而言，或者說對於珠三角九市而言，都不會構成太大的障礙；但是在兩個特別行政區，政策落不了地，政策只會停留在字面上和口頭上，因為特區的治理是法律治理，而非政策治理。前車之鑑，過往中央政府就粵港澳三地合作和泛珠三角（「大9+2」）地區合作出台過不少好政策，但是它們在特區執行不了，因為這些政策沒能完全在地化、沒有變成法律。

故而，本人認為，「法治灣區」既是灣區建設成功的基礎和關鍵，同時也應該是大灣區建設的目標，故而應該提出建設「法治灣區」。實現灣區法律（law）與法制（legal system）對接，需要從「一國兩制」的高度看問題，但是不能將「一國兩制」視為障礙，反而要思索如何堅守「一國」之本、善用「兩制」之便。

所謂打破常規，「跳出盒子來思考」（think outside the box），是指制度性創新，充分利用「兩制」的靈活性。創新旨在解決統一與多元的問題，但創新是在「一國」前提下的創新，誤讀「一國」而提出不具參考價值的方案對解決問題沒有幫助。打破常規，解決制度對接問題，目前來看，既要腳踏實地，又要高屋建瓴。就後者而言，本人認為，當務之急是設立粵港澳大灣區合作指導委員會（Steering Committee），由中央（全國人大或其常委會）授權，在中央人民政府的主導下，以兩個特區政府及廣東省政府三方作為平等主體出席，珠三角九市共同參與；其主要功能是不斷推動重大決策和法律的制定，協調宏觀行政事務，解決行政與法律衝突。

法律合作與爭端解決制度的構想

突破粵港澳大灣區建設的法律困境，竊以為應該考慮以下5個要點：

一是變「軟法」為「硬法」。變《深化粵港澳合作　推進大灣區建設框架協議》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》這類指導性文件為全國性法律，確保粵港澳大灣區建設「有法可依」。在此之前，雖然中央主導出台了系列政策，粵港澳各城市亦公布不少政策舉措，但此類文件屬於「軟法」的範疇；嚴格來講，它們不具備「法律」的地位，不屬於《立法法》規定的法律淵源。唯有全國人大及其常委會根據《立法法》，制定《粵港澳大灣區合作建設發展框架法》才能解決正當性、授權及粵港澳三方合作原則和方法問題。為此，可考慮借用法國法中「框架法」（Loi-Cadre）的概念，即由中央直接為粵港澳大灣區立法。粵港澳大灣區建設超越兩個特區邊界，不屬於特區自治範疇，故全國人大或其常委會可以制定「全國性法律」，再根據港澳基本法第18條，分別列入港澳基本法附件三，在特區予以實施。

二是明確授權粵港澳三地制定省區級地方性法律，根據《框架法》直接落實大灣區發展規劃綱要。一方面，應由全國人大或其常委會制定授權法（可以在《框架法》內完成授權），明確粵港澳三地立法機關的立法權限和立法機制，及時為粵港澳三地制定合作規範。另一方面，全國人大或其常委會也應授權（同樣可以在《框架法》內完成授權）珠三角九市在大灣區建設合作背景下，根據實際情况和立法權限制定地方性法規。如此可解決立法時機和立法內容配套的問題，即確保各合作方同步立法，實現大灣區法律協同。

三是研究籌劃設立大灣區衝突法法院（Conflict of Laws Court）。衝突法法院組織上獨立於特區法院和廣東法院。法院的設立必須有全國人大授權。化解大灣區法律衝突問題，最理想的辦法是設立大灣區衝突法法院；同時，制定區際衝突法律規則，以解決管轄權和準據法適用問題。在出台全國統一的區際衝突法前，可鼓勵3個法域在協商一致的基礎上，各自制定區際衝突規則，或參照適用《涉外民事關係法律適用法》。若大灣區衝突法法院實在一時難以實現，亦可考慮在大灣區內指定管轄和準據法，在特定民商事領域適用香港或澳門法律，尤其是普通法；此處可以深圳前海合作區人民法院為試點。

四是設立粵港澳區際仲裁中心（Inter-regional Arbitration Center）。此仲裁中心僅受理港澳兩個特區與珠三角九市的區際民商事糾紛。相對於大灣區衝突法法院而言，粵港澳區際仲裁中心更易實現，因為區際仲裁已有實踐基礎（如香港國際仲裁中心、深圳國際仲裁院），且粵港澳大灣區內有共同認受的基本規則（接近國際仲裁規則）。此外，大灣區各城市間不存在語言障礙。目前大灣區內有幾家仲裁機構，現階段可考慮指定其中一間或兩間為區際法律衝突仲裁中心，適用共同認可的仲裁規則和關係方約定的準據法。

五是允許大灣區律師跨境執業。在粵港澳大灣區內，各方應該同意降低律師准入門檻，實現香港、澳門律師的跨境執業，互助互利。具體來說，要在CEPA（內地與港澳關於建立更緊密經貿關係的安排）規則的基礎上，進一步解決代理問題、聯營問題、港澳律師身分的「國民待遇」問題，以及要求港澳方面承認內地律師資格及其在港澳從業的可行方式方法問題。律師業務合作應該本着便利當事人、降低交易成本、互惠互利互補的原則展開。已有行內人士指明了大灣區律師人才培養、加強兩地律師交流學習和制定共同使用的標準型行業文件的必要性。

歸根結柢，合作是成功的前提，制度創新是成功的突破口。落實粵港澳大灣區制度構想，必須進行制度性創新和建構。

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為香港城市大學法律學院教授

來源：明報