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自2020年6月30日刊憲起，香港國安法已在香港特區實施半年有餘，帶有標誌性意義的黎智英保釋案也已由香港終審法院頒下判詞，香港國安法的實施取得階段性成果。此時，有必要總結香港國安法的實施成效，審視香港國安法給「一國兩制」香港實踐帶來的影響。本文認為，香港國安法帶來的影響，可以總結為四個方面的「變」和四個方面的「不變」。

 劉林波 I 清華大學法學院博士生

香港市民在銅鑼灣街頭支持實施香港國安法（圖：新華社）

一、香港國安法實施後「一國兩制」香港實踐的變化

香港國安法的實施給「一國兩制」香港實踐帶來的變化，主要體現在四個層面：總體層面上，「一國兩制」香港實踐有了安全網；中央管治層面上，中央有了落地執法權；香港管治層面上，「愛國者治港」有了法律標準；內外關係層面上，規管在港外部勢力有了法律依據。

（一）「一國兩制」香港實踐有了安全網

香港在國家安全領域長期處於「不設防」狀態，2019年的「修例風波」將香港特區面臨的國家安全風險暴露無遺。在香港特區政府憑藉自身力量難以止暴制亂時，就需要「一國兩制」事業的最終責任人——中央來介入。外交、國防均屬於維護國家安全的重要手段，香港基本法規定了外交、國防屬於中央事權，但這兩種手段都屬於國家的對外職能，無法適用於發生在香港特區的「反中亂港」違法犯罪活動。遍觀香港基本法的160個條文，似乎只能通過第18條第4款規定的宣布香港特區進入緊急狀態，中央人民政府發布命令將有關全國性法律在香港特區實施，來平息「修例風波」引發的嚴重事態。然而，採取這種強力措施無疑將極大地挫傷全國人民對「一國兩制」事業的信心。因此，創造性的解決方案就是在香港特區政府依法止暴制亂和適用基本法第18條規定的緊急狀態條款之間，插入一個常態化的維護國家安全的法律制度和執行機制。香港國安法就履行了這樣的歷史使命，為「一國兩制」香港實踐行穩致遠築起一道安全網。根據香港國安法規定，中央、香港特區兩個層面的維護國家安全機構，可以運用刑事、行政手段維護國家安全，不必再訴諸緊急狀態條款。

（二）中央有了落地執法權

根據香港國安法規定，中央人民政府在香港特區設立維護國家安全公署，駐港國安公署的職責之一是「依法辦理危害國家安全犯罪案件」。駐港國安公署是繼香港中聯辦、香港駐軍、外交部駐港特派員公署之後，中央設立的第四個駐港機構。駐港國安公署保留特殊情形下對危害國家安全案件的直接刑事管轄權，理由有二：一是國家安全屬於中央事權，作為中央駐港機構的駐港國安公署享有直接管轄權，既符合國際通行做法，也是中央對香港享有全面管治權的體現；二是駐港國安公署保留直接管轄權，可以對企圖危害我國家安全的機構、團體和個人發揮震懾和阻嚇效應。雖然駐港國安公署享有落地執法權，但僅僅在極少數的特殊情形下才行使這一權力，其功能作用主要是通過監督、指導香港特區維護國家安全工作來實現，這是尊重「一國兩制」原則、尊重香港特區高度自治權的體現。根據香港國安法第53條規定，駐港國安公署應與香港國安委建立協調機制，監督、指導香港特區維護國家安全工作。2020年7月31日，駐港國安公署與香港國安委進行了首次協調會議。

（三）「愛國者治港」有了法律標準

今年1月27日，國家主席習近平在聽取香港特區行政長官林鄭月娥述職報告時指出，要確保「一國兩制」實踐行穩致遠，必須始終堅持「愛國者治港」，這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。如何準確理解和全面落實「愛國者治港」呢，有必要追本溯源進行考察。鄧小平早就指出，「港人治港」有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。「愛國者治港」由寬泛的政治標準轉變為可操作、可問責的法律標準，才能落到實處、發揮作用。為此，香港基本法第104條規定，特區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員就職時必須依法宣誓擁護香港基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。針對香港特區第六屆立法會選舉中關於宣誓問題的爭議，2016年11月，全國人大常委會作出《關於香港基本法第104條的解釋》，重申和強調了相關法定公職人員的政治效忠義務。2020年11月，全國人大常委會作出的《關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》，不僅進一步劃清了「愛國者治港」的底線標準，也為香港完善基本法第104條本地立法工作提供了法律支撐。香港國安法第6條規定，香港特區居民在參選或就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護香港基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。這一規定大大擴展了「愛國者治港」法律標準的適用範圍，進一步完善了「愛國者治港」原則在香港全面落實的法律制度。根據香港國安法的規定，香港特區政府已要求18萬公務員宣誓或簽署聲明擁護基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區，特區政府也提出將提交草案修訂《宣誓及聲明條例》和《立法會條例》等本地法例，以完善宣誓安排及處理宣誓就職後因從事違反誓言的行為而須承擔的法律後果和相關的法定程式。

（四）規管在港外部勢力有了法律依據

香港長期缺乏對外國和境外勢力進行必要規制的法律制度，因此被稱為「東方諜都」。回歸之後，香港成為英美等西方國家與我國進行情報角力的樞紐城市，國外和境外敵對勢力插手香港本地事務，利用香港作為對內地進行顛覆和滲透的基地，嚴重威脅我國國家安全。香港國安法提供了對在港外國和境外勢力進行規制的法律武器：該法第54條規定，駐港國安公署、外交部駐港特派員公署會同香港特區政府採取必要措施，加強對外國和國際組織駐港機構、在港的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理和服務；該法第三章第四節規定了「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」，涉及該罪名的境外機構、組織、人員，按共同犯罪定罪處刑。這樣就擠壓和限制了外國和境外勢力在港的活動空間，有利於依法制止、懲治外國和境外勢力干預香港本地事務、從事危害我國家安全活動。如2020年8月10日，英國獨立電視台旗下記者李宗澤因涉嫌違反「勾結外國或境外勢力危害國家安全罪」，被香港警方逮捕。

二、香港國安法實施後「一國兩制」香港實踐的不變 

香港國安法實施後，「一國兩制」香港實踐的核心要素沒有變，主要體現在四個方面：在總體層面，實行「一國兩制」方針的初心沒有變；在人權保障方面，香港居民的人權、自由保障標準沒有變；在香港地位層面，香港的國際金融、貿易中心地位沒有變；在香港制度層面，香港的生活方式和社會制度沒有變。

（一）實行「一國兩制」方針的初心沒有變

國務院港澳辦副主任張曉明指出，國家安全底線愈牢，「一國兩制」空間愈大。維護國家主權、安全、發展利益不僅是「一國兩制」的題中應有之義，而且是「一國兩制」的核心要義。這一觀點有明確的法律依據，在香港基本法序言部分，對在香港特區實行「一國兩制」的初心寫得很清楚：「維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定」。香港國安法在立法目的中再次強調了這一點，該法第1條規定「為堅定不移並全面準確貫徹『一國兩制』、『港人治港』、高度自治的方針，維護國家安全，……保持香港特別行政區的繁榮和穩定，保障香港特別行政區居民的合法權益，……制定本法」。

與「安全」相對應的就是「不安全」，為防範可能出現的「不安全」，在香港基本法起草過程中，就已經考慮到了香港可能出現的動亂或不安定的因素，並作了有針對性的制度安排。香港基本法第1條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」。香港基本法第12條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府」。關於香港法律地位的上述規定表明，「港獨」是為香港基本法所不容許的。近年來一些「港獨」激進分子肆無忌憚以各種方式不斷挑戰國家的主權安全，嚴重衝擊「一國兩制」的底線，對此需要運用法治手段予以懲治，需要對香港基本法的根本性條款進行突出強調。為此，香港國安法有的放矢，在第2條規定，香港基本法第1條、第12條是香港基本法的根本性條款，香港特區任何機構、組織和個人行使權利和自由，不得違背香港基本法第1條和第12條的規定。這表明，「一國」是實行「兩制」的前提和基礎，沒有「一國」也就沒有了「兩制」，出台香港國安法就是為了更好地維護「一國」，對違反「一國」原則的行為進行撥亂反正。正如香港中聯辦主任駱惠寧在2021年新春「雲酒會」致辭中指出的，過去一年的香港之「變」，是撥亂反正，把「變形」和「走樣」的都糾正過來，「一國兩制」必將沿著正確的方向行穩致遠。

（二）香港居民的人權、自由保障標準沒有變

作為總則部分的兩個條款，香港國安法第4條、第5條對整部法律的解釋當然具有約束力。香港終審法院在黎智英保釋案的判詞中指出，香港國安法第4條、第5條強調在維護國家安全的同時，要尊重和保障人權並堅持法治價值，對香港國安法的解釋，要以香港國安法第4條、第5條規定的人權、自由和法治價值為基礎。然而，需要切記的是，香港居民享有的權利並不是絕對的、沒有邊界的，而是受到一定的限制，國家安全是限制基本權利的正當事由。如《公民權利和政治權利國際公約》第19條第3款規定，本條第2款所規定的權利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受到某些限制，這些限制只應由法律規定並為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權利或名譽；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。如上所述，國際人權公約也認為基於維護國家安全的需要，可依法限制有關基本權利。香港特區的現實實踐是，在香港國安法出台之前，香港原有法律中關於維護國家安全的條款處於「休眠」狀態，並未發揮劃定基本權利邊界的作用。因此，香港國安法並沒有減損香港居民根據香港基本法享有的基本權利保障標準，只是填補了對香港居民權利進行正當限制的法律短板。此外，香港國安法雖然規定了由行政長官指定法官處理危害國家安全案件的制度，但指定法官仍根據香港基本法第85條規定，獨立進行審判，不受任何干涉。因此，香港國安法並未改變香港基本法所確立的司法獨立原則，香港特區法院仍然可以秉持公義，依法保障香港居民享有的各項基本權利和自由，從唐英傑案、黎智英案的審理過程來看，被告人的辯護權、獲得律師幫助權等權利均獲得了有效保障。

（三）香港的國際金融、貿易中心地位沒有變

香港國安法出台之際，有一種論調認為，香港國安法將會弱化香港國際金融中心地位。眾所周知，資金流動的一個規律是，資金不會流向動盪不安的地區，企業也不會選擇預期不明的市場。出台香港國安法的目的在於止暴制亂、恢復秩序，事實證明，香港國安法使香港社會秩序得以恢復，為企業提供了穩定的預期和營商環境，香港金融系統表現強韌，金融市場運作有序，香港的國際金融中心地位非但沒有因香港國安法的實施而受損害，反而得到進一步鞏固及強化。根據香港特區金融管理局局長余偉文提供的資訊，自2019年10月以來，香港並未出現資金外流的情況，資金是淨流入的，香港的資本市場並未褪色，而是呈現發展蓬勃的狀態。在今年2月3日立法會會議上，特區政府財經事務及庫務局局長許正宇指出，2020年，香港證券市場市值創下47.5萬億港元的歷史新高，每日平均成交額達1,295億港元，較2019年上升49%。香港的獨特地位沒有變，在融入粵港澳大灣區發展中的獨特優勢沒有變，香港仍然可以在助推國家發展的同時，帶動自身重新騰飛。

（四）香港的生活方式和社會制度沒有變

香港基本法第5條規定，香港特區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。香港國安法旨在防範、制止、懲治危害國家安全犯罪，恢復社會秩序，恢復香港居民正常的生活方式，並不改變香港原有的社會制度。香港國安法針對的是極少數反中亂港分子，保護大多數香港居民。從形式上來看，單獨為香港特別行政區制定一部香港國安法，而不是將內地有關維護國家安全的法律引入香港特區進行適用，反映了中央對「一國兩制」的尊重和繼續實施「一國兩制」的誠意。從內容上來看，香港國安法是對香港基本法的補充和完善，這部法律解決的是香港基本法未能完全解決的問題，它並未挑戰我國憲法和香港基本法所確立的香港特區憲制秩序，而是要更好地維護這一憲制秩序，保證香港居民現有的生活方式和社會制度不變。

駱惠寧主任指出，世界在變、國家在變、香港也在變。 變化是絕對的，不變是相對的。因此，要正確認識「一國兩制」香港實踐中「變」與「不變」的辯證關係，「一國兩制」方針五十年不變，是說大的方針、政策不變，不是說一點點也不允許改變，有利於實現「一國兩制」政策目的的有利的「變」還是允許的。香港國安法的出台就屬於有利於實現「一國兩制」政策目的的「變」，香港國安法給「一國兩制」香港實踐帶來的「變」，是為了更好地維護和實現「一國兩制」香港實踐「不變」的內容，最終目的是為了「讓香港這個家變得更好」。

本文為中宣部2020年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目「香港社會深層次矛盾及制度缺陷問題研究」（課題批准號:2020MZD006）的階段性成果，發表於《紫荊論壇》2021年3-4月號第17-21頁。