《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

「一國兩制」是善政，香港基本法是良法，善政良法也要靠「愛國者」來執行。「愛國者治港」是保障「一國兩制」行穩致遠的前提條件，它既是政治倫理，也是法律要求。作為香港特區憲制基礎的憲法和香港基本法早已對「愛國者治港」有明確規定。中央對英國的居英權計劃和BNO事件的反制，體現了「愛國者治港」的原則要求。

 宋小莊 I 全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授 

2021年1月27日，國家主席習近平在聽取香港特區行政長官林鄭月娥述職時發表談話，強調要確保「一國兩制」的實踐行穩致遠，必須始終堅持「愛國者治港」。早在1984年6月22、23日在會見香港工商界訪京團和香港知名人士時，鄧小平說：「港人治港有個界線和標準，就是必須以愛國者為主體治港，未來香港特區政府的主要成分是愛國者。」對「愛國」，他還提出政治標準，就是「尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定」。1984年10月3日在會見港澳同胞國慶觀禮團時他還說，「管理1997年以後的香港，參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人」。國家領導人前後相隔近37年的談話，都提到並始終堅持「愛國者治港」，這並非偶然。這說明「愛國者治港」構成「一國兩制」構想的重要原則，也是香港基本法的重要內容，是「一國兩制」實踐行穩致遠的根本保障。 

《孟子 ，離婁上》說：「徒善不足以為政，徒法不足以自行。」「一國兩制」是善政，香港基本法是良法，善政良法都要靠人來執行。「愛國者治港」要求「一國兩制」和香港基本法都要依靠治港的愛國者執行。但習近平的話是對行政長官說的，鄧小平的話是對香港社會人士說的，有不同的意味。中央對香港一系列方針政策包括憲法和基本法共同構成香港「一國兩制」的憲制基礎；香港國安法對全體參選或就任公職有簽署聲明和宣誓效忠要求；中央對基本法起草期間英國的「居英權計劃」、香港國安法制定後英國挑動的「British Nationality Overseas（BNO）事件」的反制，也都體現「愛國者治港」的要求。現分述如下：

2021 年 1 月 27 日，國家主席習近平在北京以視頻連線方式聽取香港特區行政長官林鄭月娥 2020 年度的 述職報告（圖：新華社）

一、「愛國者治港」既是政治倫理又是法律要求

在香港回歸以後，有人質疑過，「愛國者治港」是政治倫理，不是法律要求。表面上看起來，似有道理，其實不然。對歷史上愛國者、民族英雄的討論，可以說只涉及政治倫理。但在香港「一國兩制」範疇內，「愛國者治港」既是政治倫理，又是法律要求。事實上，愛國者的要求已在香港基本法中落實。政治倫理涉及個人的政治判斷，但愛國者治港的法律標準是明確的。

從基本法條文中可以看到，行政長官要向中央政府負責（第43條第2款）；要執行香港基本法（第48條第（2）項）；要執行中央政府就本法規定的事務發出的指令（第48條第（8）項）；要代表特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務（第48條第（9）項）；要擁護香港基本法、要效忠中華人民共和國香港特區（第104條）等。稱不稱職，要看執行有關事務時是否盡忠、盡職。

基本法的有關條文還要求，治港者主體或主要成分不但是香港永久性居民，還必須是中國公民。他們是：行政長官（第44條）；主要官員（第61條）；行政會議成員（第55條第2款）；至少百分之八十的立法會議員（第67條）；終審法院和高等法院的首席法官（第90條第1款）。他們也都是中國公民，不論根據法律，還是政治倫理，均須履行中國公民對國家的效忠義務。對外籍人士而言，他們可以要求加入中國國籍。在這之前，還未能強求他們也有效忠中國的義務。 

二、憲法和香港基本法共同構成香港的憲制基礎 

有些人以為，憲法只有第31條有關「兩制」的條文才在香港實施，其他條文都不在香港實施。其實，憲法的大部分條文都是「一國」的條文，都要在香港實施，例如：對香港行使權力的中央國家機構的職權見於憲法，怎麼可能不實施呢？又如基本法第三章只規定了「居民的基本權利和義務」，沒有規定「公民的基本權利和義務」，這並非疏忽；「公民的基本權利和義務」在憲法內可以找到。基本法序言還規定，憲法是制定基本法的法律依據。既然憲法已經有了有關規定，基本法就沒有必要重複了。但憲法的有關規定就不能排除在中華人民共和國的全部領土包括在香港特區的實施，只是在基本法有規定的情況下，特別法的條文才可能優於一般法的規定。

憲法規定的公民的義務較多，其中對香港特區比較重要的有四條。第51條規定：「中國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。」第52條規定：「中國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。」第53條規定：「中國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。」第54條規定：「中國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。」上述憲法條文的要求，也是世界各國對本國公民的一般性要求，並不過度嚴苛，沒有理由不能由香港居民中的中國公民履行。考慮到香港的歷史和現實情況，如一般公民履行起來有困難，則有義務擁護香港基本法、效忠香港特區的地方政權機關要員中的中國公民，應當優先宣誓願意履行上述憲法義務。

上述規定都是中國公民要遵守的「愛國者」的法律標準。如任何中國公民都要遵守，則承擔香港最重要職務的行政長官也要遵守。在外國，成年人享有政治權利時，該國的法律都會要求該公民宣誓效忠，如美國。目前內地和香港還沒有這個要求，但參選或就任公職有這樣的法律要求，並不為過。《行政長官選舉條例》應明確要求行政長官報名參選或作參選宣告時，簽署一份願意向中央政府負責、擁護香港基本法、效忠香港特區、願意履行中國公民的義務的聲明書，以規範參選或就職行為。《詩 ，衛風 ，氓》說：「信誓旦旦。」如違其誓，則當選或就任公職者都應取消資格。參選或就任公職者符合中國公民資格的，還應當簽署願意遵守憲法的公民義務的聲明。由行政長官做起，給其他參選或就任公職的香港中國公民起示範作用。

基本法第104條已經規定，香港特區政權機關的要員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港基本法，效忠中華人民共和國香港特區。香港國安法對參選或者就任公職有進一步的要求，第6條第2款明確規定：「香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。」雖然該法第39條規定「本法施行以後的行為，適用本法定罪處刑」；第66條規定「本法自公布之日起實行」，這主要是對刑事法律規定而言的。對非刑事法律規定而言，香港國安法列入基本法附件三，作為該法的組成部分，是可以有溯及力的。

三、「愛國者為主體」治港的體現

香港基本法第3條規定：「香港特別行政區的行政機關和立法機關由香港永久性居民依照本法的規定組成。」廣義而言，「愛國者」應當適用於行政、立法、司法等三個地方性政權機關，但考慮到香港的實際情況，對三者的要求可以有所不同，在行政機關的要求最高、立法機關的要求次之、司法機關的要求較低。基本法的有關規定說明如下：

（一）行政機關。基本法第44條和第61條規定，行政長官和主要官員由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任，除了居留期限和年齡要求有所不同外，其餘大致相同。中國公民有效忠憲法、履行憲法規定的義務等愛國要求，在行政機關的領導層中，「愛國者為主體」是百分之百。

（二）立法機關。基本法第67條規定：「香港特別行政區立法會由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區永久性居民和在外國有居留權的香港特別行政區永久性居民也可以當選為香港特別行政區立法會議員，其所佔比例不得超過立法會全體議員的百分之二十。」同理，立法會議員中的中國公民也有效忠憲法、履行憲法規定的義務等愛國要求，在立法會議員中，「愛國者為主體」是至少百分之八十。不超過百分之二十的非中國籍的、在外國有居留權的議員如何分配，基本法未明文規定，本地條例規定分配到功能界別產生的議員中。至於立法會主席，基本法第71條第1款規定：「由立法會議員互選產生。」其資格要求，該條第2款規定與行政長官的資格相同。「愛國者為主體」就是佔絕大多數。

在此，請注意立法會議員中至少百分之八十的議員是香港永久性居民中的中國公民，可以增加，但不能少於。不超過百分之二十的議員可以是香港特區永久性居民中的外籍人士，可以減少，但不能多於。

（三）司法機關。基本法第90條第1款規定：「香港特別行政區終審法院和高等法院的首席法官，應由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。」換句話說，上述兩位首席法官也有效忠憲法、履行憲法規定的義務等愛國要求。在司法機關中，只有兩位首席法官是中國公民，談不上主體。但不論哪一級的法官，都要擁護香港基本法，都要適用基本法，不能不依法（包括憲法）審理案件，不能推定他們可以任意妄為作出違背國家統一、安全和領土完整的判決。香港國安法第44條還規定了「指定法官」制度：要求「香港特別行政區行政長官應當從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。」這也可以說是「愛國者治港」在司法方面的體現。

有人認為，香港有終審權，但大部分法官卻不是中國公民，就意味著中國在香港特區喪失司法主權。這樣理解是不正確的。基本法的最終解釋權屬於全國人大常委會，該立法解釋才可能在全國範圍內實施，法庭包括終審法庭對該法的解釋不是最終的（第158條），司法解釋受到立法解釋的限制。香港法院的管轄權受到香港基本法的限制（第19條等）。不論其國籍，法官和其他司法人員也都要宣誓擁護香港基本法、效忠香港特區（第104條）。香港基本法的要求應當適用於「一國兩制」的初期，隨著時間推移，應有更多效忠憲法的中國公民入職成為法官。

四、對英國的居英權計劃和BNO事件的反制

1990年4月4日香港基本法正式通過前，有1988年（草案）徵求意見稿和1989年（草案），都公布過。細心的讀者可能注意到，香港特區行政長官、行政會議成員、主要官員、立法會主席、終審法院首席法官和高等法院的首席法官，在基本法（草案）徵求意見稿和（草案）中都還沒有必須在外國無居留權的規定，但通過的《基本法》卻有明確要求。即使是永久性居民中的中國公民，如在外國有居留權，也不能擔任以上職務，這是英國改變對港政策造成的。

1989年12月20日，英國政府單方面宣布給5萬戶香港居民以包括在聯合王國居留權在內的完全英國公民地位，港英當局將給他們機會擔任香港適當的要職，留下來工作，不必太多顧忌，不必在英國定居。在離開香港後，就可以享有英國居留權和英國公民待遇。英方公然宣稱，他們將在5萬戶之中保留相當數額，以便在臨近1997年的「稍後的年代中」給「那些可能在香港進入關鍵崗位上的人以機會」，並號召英國的「夥伴和盟國」追隨其後，如法炮製，將香港的中國居民「國際化」，將「港人治港」演變為「英人治港」或「八國聯軍治港」。

當時，中國外交部發言人發表談話，指出英方的做法嚴重違反承諾。在香港問題的談判中，有關居民國籍問題，雙方原已達成協議，並在此基礎上，交換了備忘錄。中方同意英方將英國屬土公民改稱為英國海外公民，但他們的護照，視為旅行證件，在內地和港澳地區不享有英國的領事保護權。英方的備忘錄明確規定：「凡根據聯合王國實行的法律，在1997年6月30日由於同香港的關係為英國屬土公民者，從1997年7月1日起，不再是英國屬土公民，但將有資格保留某種適當地位，使其可以繼續使用聯合王國政府簽發的護照，而不賦予在聯合王國的居留權。」但在1990年4月19日，英國卻以國內法的方式通過了《1990年英國國籍（香港）法》推翻了與中國達成的外交協議，這是違反國際法的。

新華社香港分社發言人對英國單方面改變部分香港中國公民的國籍發表談話，表示中方已多次表明了自己的嚴正立場。中英聯合聲明中方備忘錄已闡明：「根據中華人民共和國國籍法，所有香港中國同胞，不論其是否持有『英國屬土公民護照』，都是中國公民。」英方單方面炮製的《1990年英國國籍（香港）法》違背外交承諾，企圖將「港人治港」變成「英人治港」。對英國單方面改變部分香港中國公民國籍地位的錯誤做法，中方概不承認，並將保留採取相應措施的權利。因此，在基本法的有關規定增加「在外國無居留權」的要求。

然而無獨有偶，英國在製造了「居英權計劃」後，還不甘心。在2020年7月1日全國人大常委會制定的香港國安法生效後，英國又策劃了「British Nationality Overseas﹙BNO﹚事件」，允許持有BNO護照的香港中國公民申請到英國居住，5年後，允許他們在英國取得居留權，在第6年入籍英國，取得英國護照。與上次「居英權計劃」具有的政治圖謀不同，這次的「BNO事件」卻是明擺著的經濟圖謀。「居英權計劃」的名額只有5萬戶，但「BNO事件」的目標卻是數十萬戶，超過百萬人。英國希望通過大量中產以上港人遷徙英國，把他們的財富也帶到英國，緩解英國因新冠肺炎疫情帶來的經濟和社會問題。同時，把香港掏空。

然而，不論是「居英權計劃」，還是「BNO事件」的任何種類圖謀，都是不能得逞的。如果說對「居英權計劃」的反制措施是在基本法對政要增加了沒有外國居留權的要求，那麽對「BNO事件」的反制措施則是基本法有關條文的立法解釋。1999年6月26日全國人大常委會對基本法第24條第2款的解釋所確認的1996年8月10日籌委會的意見，主要的限制有：

（一）由於中國《國籍法》不承認雙重國籍，申請定居英國的BNO護照持有人可能被視為非中國籍人。

（二）申請定居英國的BNO護照持有人可能喪失香港永久性居民身份。根據上文提到的籌委會意見第5條第4款的規定：「已取得香港永久性居民身份的非中國籍人，除特殊原因外，如在通常規定的時間限度內（時間限度由香港特別行政區規定）連續不在香港居住，即喪失以香港為永久居住地的條件，可依法註銷其永久性居民身份證，不再享有香港居留權；但可依法進入香港和不受條件限制在香港居住和工作，在符合基本法第24條第2款有關規定的條件時可成為香港特別行政區永久性居民。」也就是說，他們在喪失中國國籍後，永久性居民身份證也可能被註銷。但喪失該中國國籍的時間限度應由香港特區立法規定。 

從「愛國者治港」的觀點看問題，英國的做法只是「搬起石頭砸自己的腳」。通過「居英權計劃」，英國試圖改變「港人治港」，試圖持久保留英國的影響力，也使香港的「港人治港」的確出了不少問題，但也使有關問題得到撥亂反正的機會。對「BNO事件」，英國可能製造的麻煩是香港中產階層財富和香港中間選民的大量流失。財富可以流出，也可以流入。只要內地的經濟向好的方向發展，這方面不成問題。對於中間選民的流失，也不難處理，只要把香港特區的投票權從永久性居民，擴大到在香港定居的中國公民，有關問題可以迎刃而解。

本文發表於《紫荊論壇》2021年3-4月號第11-16頁