《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

2021年1月31日，英國實施持有英國國民（海外）護照（BNO）者赴英居留和入籍政策，打破了中英雙方關於香港國籍法的共識，倒逼中方採取對等反制措施。歷史原因造成的部分香港人存在雙重或多重國籍的問題也隨之走到新的十字路口。本文擬對BNO之爭與單一國籍原則的法律清晰化問題作出研究。

田飛龍 I 北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事、法學博士

2020 年 6 月 25 日，市民在香港添馬公園展示巨幅國旗（圖：新華社）

2020年實施香港國安法是「一國兩制」制度體系建設的新篇章，是中央對港全面管治權制度化的實質性突破。這裡的「突破」並非對「一國兩制」的突破，並非如香港反對派及外部勢力污名化的「一國一制」，而是對既往「井水不犯河水」式放任自治模式的突破。中央開始自覺承擔起「一國兩制」基礎立法者與最終責任人的憲制性角色。1997年香港回歸，在法律秩序上切斷了英國與香港的任何治權聯繫，英國自此對香港的任何形式的干預或控制行為均為非法，更嚴格而言是危害中國國家安全。而香港國安法對此進行了徹底的國家法律識別與管控。  

在香港國安法刺激而生的一系列外部反應中，美國自然是最大焦點，但英國作為傳統殖民宗主國的「歇斯底裡」亦應關注和應對。英國政府在香港國安法上除了嚴密追隨美國的制裁步伐之外，還採取了一系列針對性的、窮盡利用英國與香港傳統聯繫的對抗行為，BNO法律變質即屬此例。BNO全稱為英國（海外）國民護照，是港英管治時期英國政府發放給特定香港居民的一種旅行證件，但從其名稱及權益序列來看極具迷惑性和模糊性，甚至存在對中國「單一國籍原則」的挑戰。香港回歸是主權恢復與治權完整回歸，是領土和人口的完整交接，故原則上英國遺留任何形式的管理性身份證件均屬於不當甚至冒犯，但考慮到照顧英國既往利益及穩定香港人心，中國在香港國籍法問題上採取了變通策略，在1984年以外交備忘錄形式與英國達成妥協性共識。這種妥協，類似「一種證件，各自表述」，中國只承認其為旅行證件且不得尋求中國管轄範疇內的領事保護，而英國則以該種證件延續對香港居民的吸引力與利益聯繫，努力營造一種回歸後香港對英國的「想象共同體」式的忠誠與認同。

香港國安法帶來的中英鬥爭打破了BNO的妥協而平靜的法律狀態。2021年1月31日，英國執行新國籍法，開放香港居民申請以BNO為基礎的「5+1」入籍程序，而中國政府宣布廢止BNO在中國管轄範圍內的任何法律效力並保留採取進一步措施的權利。作為旅行證件與身份證件的BNO在中國管轄範疇已經成為法律上的廢紙，但循著這一路徑入籍英國的香港人的相關權益如何處理，我們能允許數以幾十萬甚至上百萬的英國人仍然按照香港居民身份投票和參政嗎？在「愛國者治港」成為新時代「一國兩制」關鍵治理原則的條件下，單一國籍原則的法律清晰化之路如何走下去？這些衍生的法律問題與治理問題是我們思考和應對BNO之爭必須加以通盤研判與深思的。因為一切政治治理，根本上就是對人的身份賦予和調控。人心是最大的政治，而人身是調控人心的基礎。 

一、BNO：彈性法律身份與國籍法變通

BNO的名稱本身就充滿殖民主義色彩，是對原有「英國屬土公民護照」的法律替代。1980年代初的英國不得不面臨著香港回歸的「去殖民化」挑戰。對這一挑戰，英國政府曾經設想過不同的化解方案：其一，類似新加坡式的獨立方案；其二，主權換治權方案；其三，「三角凳」式三方談判方案。這些方案都因違反中國主權原則與民族主義底線而被否決。「一國兩制」方案是中方主動提出並最終得到英方同意的創造性解決方案。在英國人的殖民思維與帝國思維中，「一國兩制」方案是無法設想和提出的。脫歐談判中，英國對關於北愛爾蘭設定類似香港地位的制度提議予以嚴厲封殺，再次證明了這一點。

在香港決定性回歸的條件下，英國將完全喪失對香港的領土管轄權，但卻想方設法保留某種對香港居民的政治聯繫和控制，將之作為其遙控香港管治的載體和代理機制。這就涉及到回歸後香港的國籍法問題。國籍問題屬於一國主權範疇，是典型的中央事權。國籍法也按照基本法程序列入了附件三，而中國實行單一國籍原則。國籍問題本應當在「一國」範疇解決，而不涉及「兩制」變通。但1984年的實際情況及回歸過渡期的矛盾張力在於：其一，大量香港居民是愛國居民，但同時有著歷史原因造成的雙重或多重國籍問題，一刀切強行實現單一國籍原則可能影響到這些人的實際權益與回歸意願，對香港和平有序回歸的大局造成衝擊，並為有關外部國家的「移民紅利」客觀上做了助推，不利於香港繁榮穩定；其二，英國在香港有著大量的實際經濟利益和政治聯繫，中國改革開放需要香港平台及英國繼續發揮建設性作用，與英國的適當妥協難以避免；其三，回歸後的香港實行高度自治和循序漸進的普選改革，「愛國者治港」的實際政治壓力將不斷加大，但從1984年的眼光來看尚有時空上的回旋與人心上的認同塑造餘地；其四，香港基本法以「居民」而非「公民」作為構造民主政治秩序的基礎性身份，為外籍居民的投票和參政提供了一定的政治空間，並盡量保留香港的國際多元化特徵。基於上述種種壓力因素和實際的政策考量，中英雙方在香港國籍法問題上達成了妥協性的外交備忘錄，將之作為《中英聯合聲明》的特別附件予以確定，具有約束雙方的國際法律效力。

BNO之爭必須要回到1984年的國籍問題外交備忘錄。以此為法律基礎，英國從1987年推出了BNO並限制持有人獲得英國居留權及公民權，而中國於1996年以國籍法人大釋法形式吸收和確認了香港國籍法的變通秩序，使「備忘錄妥協」得以法律化，成為中國處理香港國籍問題的法律基準。但中國維持1996年人大釋法立場是有前提的，即英國始終遵守1984年外交備忘錄承諾。問題是，英國2020年修訂的新國籍法公然違背備忘錄承諾，將BNO升級為公民護照之一種，從而打破了中英雙方關於香港國籍法的共識，嚴重破壞國際關係基本準則和香港繁榮穩定，倒逼中方採取對等反制措施。BNO以妥協始，以廢止終，是英國違約行為的必然結果。

為澄清誤解，辨明責任，我們這裡列出英國在1984年外交備忘錄中的原始承諾：

「凡根據聯合王國實行的法律，在一九九七年六月三十日由於同香港的關係為英國屬土公民者，從一九九七年七月一日起，不再是英國屬土公民，但將有資格保留某種適當地位，使其可繼續使用聯合王國政府簽發的護照，而不賦予在聯合王國的居留權。……已領取聯合王國政府簽發的護照的人或包括在該護照上的人，經請求有權在第三國獲得英國的領事服務和保護。」

上述1984年文本中的「適當地位」就是1987年英國政府推出的BNO計劃，該計劃開放給港英時期的香港居民申請，使後者獲得該證件所保障的旅行與短期逗留權利，但不具有長期居留權，更不可能獲得公民權。這種證件實際上是名不符實的，就相當於國際旅行中的一種特別「路條」，但對於香港居民而言卻有著超過「路條」的身份認同意義：其一，該類型護照的名稱與制式容易造成香港居民及外國政府對護照持有人屬於英國的身份解讀和對待，且在第三國範疇也可能獲得英國提供的領事保護，其實際權益超出單純旅行證件範疇；其二，該類型護照提供了一種延續身份聯繫的法律變通安排，延續了香港部分居民對英國的特殊情感與政治忠誠，延續了英國對香港的利益和管治的滲透控制。英國人善於設計殖民撤退的擦邊球機制，BNO就屬於這樣一種機制，以英國最小的管理成本換取了香港相當數量民眾的利益甚至「政治忠誠」，同時對中國管治香港帶來嚴重而持續性的挑戰。

隨著回歸過渡期中英鬥爭的深化，英國並未滿足於BNO對香港居民的普遍適用性及其政治效能，而是尋求對香港社會精英更加緊密的身份捆綁、利益榨取和政治控制，例如1990年的「居英權」秘密計劃。與BNO針對普通人士的「低福利」安排不同，「居英權」計劃針對的是香港社會的各界精英，賦予歸順英國的高福利安排，確保回歸後這些精英對英國的利益歸屬和政治效忠。BNO +居英權，這是英國對「一國兩制」之愛國者治港社會政治基礎進行侵蝕與破壞的升級。中國政府被迫展開制度反擊，除了堅持BNO妥協立場之外，對居英權計劃予以完全的政治批判與法律廢止。這些區別對待的立場準確反映在1996年關於香港國籍法的人大釋法之中。

由此，1996年人大釋法確立了中國政府在香港實施國籍法的法律基準：其一，香港原則上實行中國國籍法的單一國籍原則，但存在基於實際情況及外交妥協的變通安排；其二，針對BNO，法律上只承認為旅行證件，且不得在中國管轄範圍內獲得領事保護；其三，針對「居英權計劃」及其證件與法律效力，中國政府予以完全否定，持有人仍是中國公民且不得使用相關證件作為旅行證件和身份證件；其四，對香港居民持有英國之外其他國家永久居留權證的，管理原則與BNO相同。此次釋法事實上並未嚴格而清晰地處理香港的「雙重國籍」問題，而是以「BNO模式」進行類型化與節制性應對，使得香港人具有的中國公民身份與持有外方證件的其他身份並存，不去深究後者的嚴格政治與法律含義，也不承認後者實際對應的嚴格政治與法律權利。BNO所代表的是一種香港人的彈性法律身份和柔性認同秩序，是「一國兩制」制度模糊性與包容性的體現，但如今這種模糊與包容正朝著違背國家利益與安全的方向蛻變，法律上的清晰化就不得不啟動了。

二、英國BNO法律變質的背景與意圖

數年前，中英之間曾有「黃金時代」之戰略構想，當時的英國政治家與政黨尚可理性從容思考與中國之間的宏觀外交戰略及長期合作前景。「一國兩制」本就是中英戰略妥協的制度性產物，包括BNO在內的諸多安排是有利於中英雙方整體利益的。但近年來的中英關係開始有所倒退，英國約翰遜政府循著殖民帝國思維與新冷戰思維，特別是對「特朗普主義」的追隨，而採取了對抗性立場。香港國安法為英國的對華政策轉變提供了某種導火索，刺激和助推了英國政治中的冷戰力量的強硬化。這是BNO法律變質的基本背景。

這使得我們不得不重新看待英國在「一國兩制」與新全球化秩序中的地位與角色，並更深入理解英國BNO法律變質的意圖所在：

其一，英國在政治心理與影響力上仍試圖維持一個「帝國」規模，以「全球英國」（Global Britain）自居。關於BNO新政，約翰遜聲稱是對香港人的歷史情誼與道義，是一種「愛心」。什麼樣的「愛心」呢？殖民主義母國的政治慈愛，而BNO新政相當於對殖民地遺民的終極庇護。不止於此，英國還希望以BNO升級模式為榜樣，號召其他英聯邦國家甚至歐盟效仿，從而在針對香港國安法的制裁上走出一條不同於美國的帝國化道路，滿足其帝國虛榮心和擴展國際影響力的戰略需求，也與英國保守黨的帝國思維及尊嚴感緊密相關。英國不自量力的「全球英國」計劃遭到《經濟學人》雜誌2021年1月2日社論的批評和嘲諷。

其二，經濟利益的特別考量和脫歐危機的應對策略。BNO之爭發生於香港國安法制定之後而英國脫歐實質性完成之際，與英國政治議程中的經濟壓力及地緣政治策略有關。英國在新冠肺炎疫情打擊下，經濟一度低迷，就業狀況並不好，因而需要外部資金和人力資本的投入。香港是英國收割「殖民忠誠稅」最為便利的地方，但也是最後一次收割，因為此次BNO變質刺激中國政府作出法律反制，移民群體將成為不可回頭的最後一批。所謂「殖民情分」與「殖民道義」最終兌現為這些BNO移民在英國的5年居留期的置業、消費與勞動貢獻。脫歐帶來了英國經濟戰略的結構性困境和內部之蘇格蘭、北愛爾蘭的分離傾向，英國政府迫切需要通過BNO新政進行政治和經濟的雙重刺激。然而，英國此舉必然得不償失，以損害中英外交和經貿關係為代價，以及破壞香港繁榮穩定，換取的不過是「殖民遺民」的血汗積累和政治忠誠。BNO新政仁慈的表象下是饑渴無比的血盆大口。 

其三，英國針對香港國安法及「一國兩制」已有結構性的制裁方案，BNO新政是執行這一方案的顯著措施之一。英國在干預香港問題上既有自己的利益考慮和步驟，也對美國亦步亦趨加以戰略盟友的支持，在「五眼聯盟」範疇一致行動。2020年11月23日，英國發布《香港問題半年報告》，指責香港國安法及關於立法會議員資格的人大決定違反《中英聯合聲明》，破壞香港司法獨立與自由權利，並提出了四項制裁計劃：（1）暫停與香港的逃犯移交協定及司法互助安排；（2）禁止向香港出口鎮壓用警察武器與裝備；（3）修訂國籍法將BNO納入入籍法律程序，庇護香港政治難民；（4）停止與香港之間的外籍法官合作機制。BNO新政的執行是迅速且徹底的，其他關於暫停司法互助與武器禁運的措施也已實施，而外籍法官合作機制尚在調研和政策設計之中。

英國以BNO單方面修法打破兩國間協議與平衡，是一種帝國霸淩行為，也是一種背信棄義和不自量力的國際政治冒險行為。在中國的反制下，英國的這些措施反而相當於是自我拆卸既往作為妥協因素存在的與香港社會的種種聯絡機制，是「殖民情分」與「殖民道義」的清算和破產行為，最終導致一個更加有利於「愛國者治港」的香港社會氛圍與政治光譜。當然，BNO之爭在歷史與宏觀制度層面也象徵著英國制度與中國「一國兩制」的吸引力和軟實力之爭，香港人何去何從就是對中英兩國歷史與發展前景投票，故BNO申請的階段性數據、階層分布及對香港社會的實際衝擊力也一定會成為中英之間及中國與西方之間話語權鬥爭的一個熱點指標。英國的根本悲劇在於，選擇在中國抗疫及經濟復蘇形勢最好的時間點與中國進行深度對抗，在「特朗普主義」快速萎縮的國際政治條件下以「全球英國」的虛妄帝國迷夢透支與耗竭英國的存量實力。

三、法律清晰化：香港人的身份再建構

中國政府在宣布廢止BNO的同時表明將保留採取「進一步措施」的權利。為什麼中國政府沒有一步到位採取完整的反制措施，而是留有餘地呢？這裡包含了中國政府處理香港問題及執行「一國兩制」方針的政治智慧：其一，BNO之爭的升級與反制，本質上是一種開放給香港居民的「忠誠投票」，是中英鬥爭的宏觀角力，選擇英國還是選擇中國，已經不是模糊議題，而是清晰議題，中國政府希望看到初期一個階段的申請數據作為進一步行動的理性依據，這也符合中央決策的實踐理性與行為習慣；其二，廢止BNO與「進一步措施」預期的並存，已經施加給香港居民較為清晰的法律身份壓力和選擇成本預期，是對「愛國者治港」社會政治基礎的一次考驗，是香港社會自我思考與選擇的一個窗口，中央留有餘地也是在看香港居民的反應和選擇，這些社會政治信息對於完善治港制度體系非常重要，需要及時釋放出來；其三，進一步措施在邏輯上包含對BNO持有人的權利限制、對香港「雙重國籍」的制度清晰化程度以及對英國執行官員的制裁，英國措施還可能帶來美國、加拿大、澳大利亞等國的模仿與抱團，從而擴大對「一國兩制」制度安全的危害，這些衍生因素與挑戰需要有一個決策觀察的窗口期，需要以最為恰當和精準的方式設計「進一步措施」，以最有效保護國家利益和香港安全。

這是香港人法律身份清晰化的必然陣痛，也是朝向「愛國者治港」的轉型進程。既往一直有人強調「一國兩制」需要保護香港人的「海外聯繫」，以此作為香港國際地位的保障，故在針對BNO廢止及「進一步措施」方面投鼠忌器。事實上，1980年代初撒切爾夫人曾以香港回歸對中國現代化建設不利為由威脅中國，鄧小平對此予以堅決反擊，指出中國現代化可以借助香港，但不可能以香港為依賴。所謂的「海外聯繫說」也是誇大了「一國兩制」的對外依賴性和制度寄生性。這裡必須有一個尺度，就是「一國兩制」對中國現代化建設的利益追求必須是在中國主權、安全與發展利益的整體保障下進行的。香港人法律身份的清晰化，就如同香港國家安全的立法保護一樣，是「一國兩制」適應新時代與國家戰略發展需求的積極演變。

那麼，下一步與香港人法律身份及國籍法實施有關的制度前景會是怎樣的呢？這是所有香港人以及關心「一國兩制」前途的人士都非常關切的一個問題。從法律學者的觀點來看，「進一步措施」與國籍法的身份清晰化需研判如下議題：其一，基於「一國兩制」制度體系與法律秩序的嚴謹性，中國的BNO反制已使1996年人大釋法部分條款失效，需要人大以「二次釋法」方式對既往安排予以法律更新，並進一步清晰化有關國籍法在香港實施的原則和細則；其二，對BNO持有人入籍英國的權利限制措施至少應當包括居留權、福利權和投票權範疇，具體的限制程度和制度細節可以根據BNO申請情況及衝擊程度加以權衡確定，而對參選或出任公職的人士需規定公開申報BNO持有情況並予以證件放棄；其三，對持有其他國家居留權證件的香港居民，只要簽發國未採取與英國類似的入籍法律程序，可繼續維持「旅行證件+領事保護限制」的原有方案；其四，對於香港人的「雙重國籍」問題，這是一個相對獨立於BNO之爭的、涉及面更廣的法律問題，也涉及「愛國者治港」社會政治基礎的確認與鞏固問題，決斷權在中央，是香港國籍法清晰化與選舉法改革的重要議題之一，需要認真研究解決，而從現實案例來看，存在香港人持有多國公民護照進出香港的情形，執法上應注意出入境數據整理與政策研究，在實際操作上可拒絕承認持外國護照的香港居民的領事保護權利，並給予一次國籍聲明的法律機會，一旦持有人選擇外國國籍則自動喪失中國國籍及附隨的有關特區身份權益；其五，如BNO之爭及英國的操作對香港與中國利益造成實際損害，中國政府可以考慮對英國有關議員和行政官員進行針對性制裁，對其關聯的涉港利益、家屬利益、企業利益等進行限制和管控，以阻嚇其他國家或政客的效仿行為。

總之，BNO之命運已經塵埃落定，證件被依法廢止。英國背信棄義，中國正當反制，BNO之爭屬於中英國際政治鬥爭的重要一環。法律身份的清晰化，客觀上是「兩制」朝向「一國」的回溯性建構事件。中國國籍法奉行單一國籍原則，隨著國家法治健全與國際地位提升，也必然會有越來越多的香港人理解並認同中國人身份及單一國籍的制度優先性。而英國借助BNO變質的最後一波操作，不過是殖民帝國殘陽時分的一抹折射而已，至於其「全球英國」的帝國重啟計劃帶來的只能是更深的內部裂痕與外部羞辱。筆者認為《經濟學人》2021年1月2日社論的立場是可取的：英國應當回到實力的現實之中，尋求修復與歐盟的整合關係以及與包括中國在內的域外大國的合作關係。香港國安法表明了中國決定性反擊美國干預的國家意志與行動能力，而BNO反制層面對英國的鬥爭，中國會更加從容和堅定。「一國兩制」是有國家尊嚴和底線的，一味迷信「海外聯繫」和依附性發展利益的思維佔據這一領域太久了，也變相對2019年香港「修例風波」的顛覆性後果負有歷史責任。如今，「一國兩制」因應國家體制、戰略與世界體系變遷而發生著一種關鍵性的、以國家為中心的內在轉型，BNO之爭與國籍法清晰化是這一制度轉型的重要一環。我們相信中央、特區政府與香港社會在新的法律環境與法律身份條件下會逐步凝聚更加鞏固的「愛國者治港」共識，為國家與香港的整合發展及在新一輪全球化條件下的制度創造帶來新的契機。青山遮不住，畢竟東流去，這是「一國兩制」歷史進程、發展理性與國家意志互動整合的必然現象，是任何外部勢力無法阻擋和破壞的民族復興事業的一部分。法律身份的清晰化，國籍法上的「原則」與「情勢」的辯證結合與因時因地制宜，展現了中國現代化與依法治國進程的理性光芒。

本文發表於《紫荊論壇》2021年3-4月號第37-43頁