《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

基於歷史原因，香港人的身份以及回歸後香港居民的國籍問題一直備受關注。中英聯合聲明訂明，BNO只享有旅遊證件地位，並不賦予任何公民資格。然而，2020年12月英國單方面宣布給予所有BNO持有人居留並入籍英國的權利，BNO的性質從旅遊證件改變成享有永久居留英國的資格，BNO問題再次成為輿論熱點。本文對BNO的由來，以及關於居英權的法律與外交爭議進行梳理，冀提醒BNO持有人慎重考慮，以免喪失國籍。

 梁美芬 | 全國人大常委會香港基本法委員會委員、香港立法會議員

2021 年 1 月 31 日起，中國不再承認 BNO 護照作為旅行證件和身份證明，並保留採取進一步措施的權利。 圖為香港國際機場入境處（圖：香港特區政府新聞處）

自1993年起，關於回歸後香港居民的國籍爭議一直都是一個非常熱門的話題。香港基本法第18條第二款規定：全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施。在附件三所列的全國性法律中，《中華人民共和國國籍法》（以下簡稱《中國國籍法》）因其對香港居民權利的直接影響而備受關注。《中國國籍法》是一部在香港特別行政區直接公布實施的中國法，擁有中國國籍對於在香港特別行政區擔任要職尤為重要，其實施方式和範圍與內地幾乎完全相同。基本法的若干規定闡明了對中國國籍的要求及在香港特別行政區的不同重要地位，如第44、61、71、90和101條規定，都強調了擔任特區政府要職的人士必須擁有中國國籍及不得享有外國居留權，包括行政長官、政府要員、立法會主席、終審法院和高等法院首席法官、各司局長、廉政專員、審計署署長、警務處處長、入境事務處處長、海關關長等。相信這項要求是為了防止香港特區擔任要職的人士出現雙重效忠問題。2020年12月英國單方面宣布給予所有BNO持有人居留並入籍英國的權利，使得BNO的性質從旅遊證件改變成享有永久居留英國的資格，香港居民的國籍問題再次成為輿論熱點。　　

一、中國法律針對英屬地公民護照的立場 

回歸以前，大多數香港人都持有英國屬土公民護照。回歸後，大多數港人持有英國（海外）公民護照和／或香港特別行政區護照。英國屬土公民護照和英國（海外）公民護照「 British National Overseas」（BNO）都不被視為真正公民身份，在英國無居住權、投票權和被選舉權。英國政府曾在20世紀90年代為5萬戶欲移民到英國的香港家庭提供「居英權計劃」，其特別之處在於不要求這些港人必須在英國居住過一定時間方可申請入籍。

根據1981年上海市公安局發布的《有關國籍問題的通知》（以下簡稱《通知》），外國公民必須履行中國法律的相關規定才能被認可為中國國民。《通知》明確指出，依照中國法律，回歸前大多數香港出生的華人所持的英國屬土公民護照，不被認可為擁有外國護照。中國法律規定，持英國屬土公民護照的個人，在英國沒有永久居留權，同時在英國也不享有任何政治權利。此外，雖然參加「居英權計劃」的香港人在入境英國後就可立即享有英國的公民權利，但在中國境內包括香港特別行政區，參加此計劃的個人不會被視為英國國民。

二、 香港人的身份與權利 

中英聯合聲明第1條規定，「中華人民共和國政府決定於一九九七年七月一日對香港恢復行使主權」。中國政府一直擁有對香港的主權，但是由於歷史原因，英國前後共統治了香港155年，自1997年起英國政府把香港交還給中國。中國一直不承認英國對香港統治的合法性，也不承認三個不平等條約，因此必須以「恢復行使主權」來形容香港的回歸。香港出生的華人，在香港特別行政區成立前有中國國籍，但不能行使公民權利和履行公民義務。香港特別行政區成立之後，依據《中國國籍法》和香港基本法，香港出生的華人，將自動成為持有中華人民共和國香港特別行政區護照的中國公民，並在「一國兩制」方針下，可以行使香港特別行政區中國公民在香港作為永久性居民的權利與義務，除非他們自己申報擁有其他外國國籍。

三、不承認雙重國籍

香港基本法從1997年7月1日起實施。《中國國籍法》依照香港基本法附件三的規定必須在香港公布實施。一個持有外國護照的香港人若想保留中國國籍，則需要透徹地理解中國法律對雙國籍持有者是怎麼規定的。

《中國國籍法》第3條規定，中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。

如果一個人因為出生地或父母血緣關係申請到其他國籍，即使其父母或父母中一方是中國國民，其都不能再擁有中國國籍。同時，如果一個人根據中國法律被自然承認為是中國國民，其亦不可以同時擁有任何外國國籍。可見，國籍在中國具有唯一性。 

四、 誰擁有中國國籍 

《中國國籍法》第4條規定：「父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。」第5條規定：「父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍」。第7條更進一步規定了，外國人或無國籍人，願意遵守中國憲法和法律，並具有下列條件之一的，可以經申請批准加入中國國籍，包括中國人的近親屬、定居在中國的，及有其他正當理由。然而，上述三個原因都沒有明確指出居留權申請的時限要求。

對於不具有中國國籍的人士，《中國國籍法》第5條規定，「父母雙方或一方為中國公民並定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍」。根據第5條規定，一個人出生在國外且因父母選擇，在出生地已經獲得外國國籍的，不但不應該擁有中國國籍，且根本不具備享有的條件。即使其父母雙方，或是其中一方有中國國籍，也不能享有中國國籍。

另一種情況下，當個人已經長時間旅居國外，並且被自然視為外國國民的同時按本人意願獲得外國國籍，就應該自動放棄中國國籍。這條規定主要針對在當地已落地生根多年的馬來西亞、印尼、新加坡或是「三藩市」的華僑。很明顯，該規定的生效涵蓋了規定中的所有「還有」事項，也就是所有第9條中述明的情況必須同時發生才能成立。

據《通知》，中國之所以通過《中國國籍法》第9條，是想安撫東南亞國家及其政府，令其知曉中國政府不再視這一類海外華人為中國國民，可以不擔心該國的華人有「雙重效忠」問題，讓華人平靜地在外國旅居。迄今，本規定只針對那些確實已經定居海外的華人，並不包括那些拿了外國護照但沒有申請退出中國國籍的人，這些華人很多還持有中國護照並聲明自己有中國國民身份，在中國境內包括港澳，他們仍會受中國法律管轄。

針對那些在中國出生並在中國國內長時間生活過，短時間旅居外國申領了外國護照並拿外國護照回到中國(包括港澳台地區)的情況，應參照《中國國籍法》第10條而不是第9條。《中國國籍法》第10條明確規定，中國公民具有是外國人的近親屬、定居在外國、有其他正當理由其中三個條件之一的，可以經申請批准退出中國國籍。與第9條不同的是，依照第10條申請退出中國國籍不是自動生效的人須申請報批，批准與否將由相關主管機關決定。若被拒，從中國法律看來，該申請人仍是中國國民。

五、關於基本法第24條的爭議 

關於基本法第24條的爭議，主要集中在第四款。

基本法第24條第四款主要針對欲申請獲得香港永久居留權的非中國籍人士，根據其規定，1997年7月1日後，欲申請香港永久居留權的非中國籍人士，必須符合以下所有要求：一是在香港特別行政區成立以前或以後持有效旅行證件進入香港；二是在香港通常居住連續七年以上；三是以香港為永久居住地的非中國籍人士。以上三項要求引發了爭議，並展開了下列討論。

第一個問題是：依據《香港入境條例》已由香港政府批准成為永久性居民並在香港連續居住七年以上，之後移民國外並取得外國護照，但沒有持有效旅行簽證入境香港的個人，應被視為什麼身份？

第二個問題是：在香港特別行政區成立前，非中國籍人士，在香港連續居住時間不少於七年的，能夠滿足上述的第二個要求嗎？在前或後指的是什麼？時任港澳事務辦公室主任魯平在1993年曾稱：「要求非中國籍人士完全履行香港永久居留權申請要求的其中一個條件是：本人要於1997年7月1日當日在香港。」從法律角度看，香港特別行政區成立前後在香港連續居住滿七年，不單指1997年7月1日當日，亦包括在主權交接前、後或是過程中的任何時間。因此，魯平的聲明不應從法律角度出發來解讀，應視為是政治策略。　　

第三個問題是：個人怎樣才能被認定為有意在香港永久性居留？根據香港特別行政區籌委會有關第24條的議案提出的「非中國公民在1997年7月1日後申請在香港永久居留權的具體要求」，任何已取得外國國籍的港人自動放棄香港永久居留權，至於那些想繼續保留香港永久居留權的個人，本人須在1997年6月30日當天或之前在香港境內。 

為此，籌委會提出要慎重考慮香港居民的擔憂，並且遵照「一國兩制」的方針行事。

六、靈活處理回流港人 

籌委會在第二次討論時，對全國人民代表大會常務委員會提請了對特別行政區人民的特殊安排。1996年5月15日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了關於《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋（以下簡稱「解釋」）。「解釋」中，中央政府為貫徹基本法第24條的實施，涵蓋了較廣的內容。魯平先生於1996年5月15日說明了四類「回流港人」的情況：

第一類，在1997年6月30日或之前返港，且沒有在入境事務處聲明有任何外國國籍的港人，可以在基本法生效後，被視作中國公民而非外國公民，不享受任何國外領事保護，自動保留香港永久居民身份。

第二類，在1997年6月30日或之前返港，而在1997年7月1日後向入境事務處申報已獲得外國國籍的港人，將被視作外國公民而不再作為中國公民，在中國境內享有外國領事保護，但仍保留香港永久居民的身份。

第三類， 於1997年7月1日後返港，而且沒有向入境事務處申報持有任何外國國籍的港人，將會被視作中國公民而並非外國公民，不享有任何外國領事保護，而且仍然享有香港永久居民身份。

第四類，於1997年7月1日後返港，並向入境事務處申報外國國籍身份的港人，將會被視作外國公民而不再作為中國公民，在中國境內享有外國領事保護權，並作為香港永久性居民必須服從基本法第24條第四款的規定。

簡言之，就是持有外國護照在香港的中國公民，可以決定是否願意在包括香港在內的中國領土範圍內被視為外國公民。如果是，個人就需要聲明自己擁有外國國籍，喪失在包括香港在內的中國領土範圍內作為中國公民可行使的權利，並必須同時放棄旅行證件「回鄉證」。一旦做出聲明，此人將被視為外國公民，並在中國境內享有一切外國領事保護，並須遵守基本法第24條第四款的規定。而決定不聲明自己擁有外國國籍的人士，將繼續被視為中國籍人士，也可以繼續作為中國公民中的香港永久性居民持有「回鄉證」，並須遵守第24條第一款及第二款的規定。

有人提出「解釋」和香港基本法第13條、第3條的規定相互矛盾。

第3條明確了雙重國籍在中國是不合法的。外國國民曾經持有過中國國籍的，可以在有合法因由的情況下申請恢復；申請一經批准，必須立即放棄其他國籍。然而，事實上，從中國的法律角度看，持有外國護照的個人不意味著他自然被視作外國籍人士。如果申請審核沒有通過，或是沒有申請放棄中國國籍，且此人一直都留在中國境內，依據《中國國籍法》第10條規定會一直視其為中國籍人士。法理上，承認個人的「雙重國籍身份」，意味著這個人可以在特定的國家內享有兩個國家的公民權利。如果個人沒有正式放棄他的中國國籍，在中國境內持有他國護照的情況下，並不意味著他可以在中國境內行使他國公民的權利。因此，同時持有兩個國籍不等如在中國境內可行使雙重國籍的權利。持有他國護照，只不過表示他可以在其護照所在國使用所持護照。從法律角度看，這與不認可的「雙重國籍」身份是不同的。香港特區的現狀正是如此。香港同胞不論是已移民國外後返港的，或是一直在香港境內居住但計劃移民的，因為上述原因都必須遵守《中國國籍法》第10條的規定。

七、如何處理雙重國籍

據「解釋」內容，在香港特別行政區申請退出中國國籍的方式，是在向香港特別行政區入境事務處提交的申請表上注明已擁有外國國籍。也就是說，香港同胞在中國境內可以持有一國以上護照，只要依規定沒有聲明自己擁有外國國籍，就可以獲益於此政策。「解釋」為《中國國籍法》下的香港居民提供了一個較為寬鬆的政策空間，遵守雙重國籍身份不認可原則的同時，亦允許香港居民自行決定是否申報拥有外国国籍。

至此，血脈相連的說法與出生地的說法相互映襯。簡單來說，就是在中國境內出生的、有中國血統的香港特別行政區居民，就是中國公民。持有外國護照和旅行證件的香港居民，只要在從海外入境香港時填寫的表格上不聲明自己外國國籍身份，都會被視作是中國籍人士，且在中國境內不享有任何外國領事保護權。這為基本法和「一國兩制」政策的實施提供了極大便利。

八、BNO地位起變化：影響中國國籍

回歸前，英國給予香港人英國屬土公民護照「British Dependent Territories Citizen」（BDTC）。中英聯合聲明形成共識，英國答應給予在回歸前出生的香港人英國（海外）公民護照「British National Overseas」 （BNO），訂明BNO只是享有旅遊證件地位，並不賦予任何公民資格。因此，擁有BNO的香港人不等如擁有英國國籍，亦不會抵觸中國國籍法第3條。然而，2020年12月英國單方面宣布給予所有BNO持有人居留並入籍英國的權利，BNO的性質已從旅遊證件改變成享有永久居留英國的資格。持有BNO的人士可以無條件入境英國，等如一些已申請加入英籍的人士一樣。中國外交部亦隨即宣布不再承認BNO作為任何旅遊證件。因此，今天擁有BNO的人必須清楚，若他們以BNO入境英國，中國境內（包括香港）並不會再承認 BNO是旅遊證件。一方面他們不可以再持BNO出入香港境，另一方面他們亦會被中國視為已申報自己擁有英國居留權。中國對這些BNO持有人的國籍處理完全屬外交政策，可包括不承認任何使用BNO人士的中國國籍，一旦如此，這些人便會因失去中國國籍而令其香港永久性居民資格受到影響。

雖然對於英國在BNO問題上的違約，中方暫時處理表現克制，只宣布在中國境內不再承認BNO作為旅遊證件，並沒有宣布任何使用BNO人士會喪失中國國籍等更强硬措施。然而，外交政策都是相應對等的。在中英兩國關係仍未恢復正常，中英外交關係存在很多不確定因素時，奉勸BNO持有人務必三思。一旦在英國使用BNO，就等于有申請入籍的意向。日後中國如何處理這批BNO持有人的中國國籍及香港永久性居民資格，仍然是在發展當中。一旦有外交需要，中國亦可宣布BNO持有人一旦抵英就屬中國國籍法第9條規定的情況，即自動喪失中國國籍。因此任何人，若不想放棄中國國籍的話，就應使用特區護照或香港身份證進出香港，以免在中英關係惡化時，變成既失去了中國國籍，又因未住滿5年而未能取得正式英國國籍的無國籍人士。

本文發表於《紫荊論壇》2021年3-4月號第31-36頁