文/田飛龍
全國人大表決通過了關於完善香港特別行政區選舉制度的決定。
2021年3月11日，全國人大表決通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，為香港選舉制度改革邁出最為關鍵的一步。根據中國憲法，全國人大具有「一國兩制」制度創制權，是特別行政區的創立者和具體制度的創建者。全國人大的決定具有國家最高法律地位和效力，為後續的全國人大常委會具體修訂基本法附件一和附件二以及香港本地修法提供了最為權威的憲制依據。
「決定+修法」的「一國兩制」制度建設模式，經過2020年香港國安法與今年的選舉修法，日益成熟和定型化，體現了中央對自身作為「一國兩制」基礎立法者與最終責任人之憲制角色的自覺和承擔，也體現了「一國兩制」制度體系建設中的中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合。自上而下的立法，其根本的法理依據在於中央的全面管治權以及有關事項屬於中央事權的規範屬性，無論是國家安全，還是選舉制度，都屬於這一範疇，而不是特別行政區的自治範疇。同時，與基本法附件一和附件二自身規定的「五步曲」修法程序相比，這種自上而下的修法模式具有制度上的比較優勢，能夠克服本地啟動程序中的嚴重政治對立和社會撕裂，通過中央直接修法的憲制權威性有效彌補特區展開有關制度改革的缺陷和不足。香港回歸以來，根據「五步曲」展開的政改程序，要麼半途而廢，要麼偏離「一國兩制」憲制秩序與「愛國者治港」根本原則，很難走通。
從實體內容來看，這一涉港決定對香港選舉民主秩序的塑造具有如下特點：
其一，修法重點和內容是基本法附件一和附件二有關特首和立法會的產生辦法，沒有觸及對基本法正文的直接修改，保持了基本法秩序的穩定性和延續性。香港基本法的制度體例較為特殊，正文修改程序規定於第159條，而附件一和附件二的修改程序是自帶的，經過2004年4月6日的人大釋法之後被確認為「五步曲」。但從憲制法理來看，「五步曲」程序並不排斥和阻礙中央依據憲法和基本法直接行使關於選舉制度的修改權。外界質疑中央以「一步曲」取代「五步曲」的憲制程序合法性，是對中央在特區憲制秩序中的全面管治權地位和權威的誤解或忽視。中央修法權力的合法性與程序正當性，可參照香港國安法立法模式加以理解。當然，涉及基本法正文修改，必須遵守基本法第159條之規定。
其二，修改的指導原則是「愛國者治港」及相關的憲制秩序基本要素，是在「一國兩制」範疇內的規範檢討和修補，而不是另起爐灶的制度變革。「愛國者治港」是此次修法的主導性原則和貫穿性紅線。這一原則不是新生事物，而是鄧小平先生在1980年代設計「一國兩制」時即確定的底線原則，是「港人治港」的界限和標準。2021年1月27日，習近平主席在聽取香港特首林鄭月娥年度工作彙報時明確指出，「愛國者治港」是「一國兩制」行穩致遠的根本原則。之所以如此凸顯和強調，是因為在近些年香港的選舉和管治中，大量不符合「愛國者」標准的人士滲透甚至操控立法會、區議會及特區政府有關職位，從事破壞性、顛覆性政治活動，阻撓特區政府依法施政，危害國家主權、安全與發展利益。2019年修例風波和同年的區議會選舉，更是充分暴露了香港選舉制度和管治體系嚴重偏離「愛國者治港」的原則和底線，威脅到特區憲制秩序和國家安全，必須從國家法律層面采取有效制度措施加以防範和遏制。此次選舉修法體現了這一國家憲制高度的反思和行動。
其三，確認了香港選舉制度的基本原則，包括「一國兩制」、「港人治港」、高度自治作為基本方針，憲法與基本法構成的憲制秩序作為框架，愛國者治港作為導向，提升治理效能作為目標，以及保障選舉權與被選舉權作為基礎，這些原則要素相互結合成香港選舉制度的整體架構。這些原則要素是「一國兩制」與特區憲制秩序的內在要素，根本點在於「一國」要素的強化和具體制度化。「治理效能」的明確引入表明，「愛國者治港」不是僅僅強調和滿足於政治忠誠，而是立足於在首先解決忠誠問題後選賢與能，在充分而多元的選舉競爭和管治表現中考驗參政者，將效能作為官職晉升和資格評價的重要因素。新的選舉制度必須具有這樣的正向引導功能和激勵競爭的導向性，才能有助於提升特區管治的社會認受性和治理權威性。
其四，制度設計的主導思路是以選舉委員會為中心展開新賦權和結構性調整，涉及選舉委員會的委員人數增加、界別擴大、功能擴展以及均衡參與的程度提升。所增加的第五界別主要是香港居民中參與國家治理和國家事務較多、具有突出的服務香港與服務國家之貢獻的人士，他們更加理解「一國」並能夠更好地平衡把握「一國兩制」，故應當在選舉委員會中有相應比例的政治代表權。同時，第四界別中的「地區組織代表」也體現了選舉委員會對基層社會組織和社團領袖之代表性的肯定和賦予。至於區議會，從香港社會已有的討論意見及近些年區議會的「過度政治化」偏離法律本質功能來看，不適宜再與立法會和選舉委員會之間維繫一定比例的政治代表關係，而應當回歸基本法所確定的區域性咨詢服務組織的規範功能，做好配合特區政府施政的基層助手工作。
其五，候選人資格審查委員會是新設機構，負責對所有參選人的資格進行法律確認。這是新設機構，取代原來的選舉主任審查制，能夠更好地理解和掌握「愛國者治港」的有關法律標準，是香港選舉制度源頭環節的把關者。資格審查委員會之設立、職權、程序、決定及其救濟機制，是複雜的立法工作，需要後續的全國人大常委會具體修訂程序及香港本地立法程序予以制度上的明晰化。從決定文本來看，這一機構的權力是至關重要的，負責審查把關所有的參選人資格，確認其是否符合「愛國者」標準。不能通過這一審查關，後續的政治競爭遊戲就無法參與，也就與香港管治體系無緣了。因此，這一機構賴以運作的法律基礎和規範必須是權威和清晰的，審查決定的標準和程序必須是明確的，有關決定必須是有理由和可救濟的。只有符合這些合法性要素，這一機構才能公正地履行好「愛國者治港」的資格審查職能，為新的選舉制度把好第一關。
總之，香港選舉制度改革已邁出人大決定這一最關鍵的一步。所謂「綱舉目張」，關乎香港民主新秩序的選舉制度改革，有了人大決定的憲制之「綱」，就一定能夠展開成熟和嚴密的具體法律之「網」。在選舉制度環節全面准確落實「愛國者治港」，是「一國兩制」制度體系建設的關鍵性法治工程，是香港由亂返治、重塑規範而理性之民主政治秩序的一個重大的「憲法時刻」。有了國安法保障的國家安全，有了新選舉法保障的選舉安全，「一國兩制」行穩致遠就能夠真正深入人心並取信於國際社會。這是中央負責任維護「一國兩制」及香港繁榮穩定之立法理性的再次展現，顯示了國家在全面依法治國與治理現代化進程中清晰的國家意志和高度的制度成熟。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為北京航空航天大學高研院、法學院副教授、全國港澳研究會理事
來源：橙新聞
