寒礁｜紫荊研究院高級研究員
因受“佔中”“修例風波”等大型社會事件衝擊而深陷管治危機的特區政府，面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情管治能力再受質疑，加上香港社會內部分化嚴重、政治對壘加劇，近年來各種深層次結構性矛盾凸顯，直至中央直接主導，採取出台香港國安法等一系列措施，香港局勢才實現由亂及治。實踐證明，香港特區迫切需要建立強大的、高效的、有魄力的行政管治隊伍，真正發揮行政主導的作用，強化特區政府的管治權威。因此，本文以強化與“一國兩制”發展新實踐相適應的行政主導體制為目標，對香港當前行政體系下政治委任制度、公務員制度等制度運行效能及其存在問題進行分析，並提出相應改革建議。
香港必須推進行政改革，強化行政主導體制。圖為特區政府在金紫荊廣場舉行升旗儀式（圖：新華社）治權與主權不可分離，在香港主權回歸的那一刻，中央就已經擁有對香港的全面管治權。國務院新聞辦於2014年6月發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書強調中央對香港擁有全面管治權，指出“中央直接行使對香港特別行政區管治權的權力主體包括全國人民代表大會及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會”。國家主席、中央人民政府對香港的全面管治權主要通過行政主導的政治體制來實現。行政長官向中央人民政府負責，定期向國家主席述職，中央人民政府擁有任命行政長官和主要官員，依法管理與香港特別行政區有關的外交、國防等事務，向行政長官發出指令的權力。行政長官和特區政府還要依法參與向全國人民代表大會提出議案，必要時請求駐軍協助維持社會治安和救助災害等。可以講，行政主導制是中央對香港管治的主要抓手，強化行政主導制是落實中央全面管治權的必然要求。基本法規定行政長官既是特區政府的首長，也是整個特區的首長，負責執行基本法和本地法律，有權簽署立法會通過的法案和公布法律，有權依照程序任免各級法官，同時決定政府政策，這些規定都體現香港的政治體制是行政主導。在行政主導下，特區政府負責制定並執行政策、編制並提出財政預決算、擬定並提出法案議案和附屬法規。可以說特區政府負有治理香港社會的主要責任，是經濟、教育、社會福利、環境衛生、養老醫療等關係社會發展和民生福祉各項政策的制定者和執行者。政府的施政行動強而有力、高效能動，行政、立法、司法各司其職，互相配合、互相監督，共同推進香港社會的有效治理，這是讓香港在高度複雜的國際環境和飛速變化的時代發展中，保持長期繁榮穩定的重要保障。（三）強化行政主導是破解香港深層次矛盾、適應“一國兩制”發展新實踐的必然要求回歸以來，基本法確立的行政主導制並沒有真正落實到位，長期以來反中亂港分子以“三權分立”為幌子弱化特區政府行政主導地位，令特區政府施政舉步維艱，導致香港社會深層次矛盾累積。目前，雖然立法、司法機關在運作上的偏差正進行一定程度上的糾正，但特區政府自身必須做到強而有力，才能真正令行政主導落到實處。只有通過改革進一步強化行政主導，政府才能集中力量聚焦深層次矛盾，制定切實措施並有效執行，從而對現有社會利益格局進行刮骨療毒式的變革，從根本上走出深層次矛盾的泥潭，使香港重新再出發，在“一國兩制”新發展階段揚帆前行。特區行政體系的運作直接決定行政主導原則的落實程度。1997年香港回歸帶來特區管治基礎的根本性變化，特區行政管治架構隨後進行相應調整，改革了公務員制度，推行主要官員“問責制”，這是回歸以來特區政府最重大的政治體制改革。然而，“問責制”實行近20年，不僅沒有為特區的管治帶來“強有力的政治領導”，反而出現不少問題，現有香港公務員制度的弊端也逐漸暴露，不僅不利於發揮行政主導的有效作用，甚至阻礙了“一國兩制”實踐進一步向前發展。要強化特區行政主導，就要進一步研究分析特區行政體系運作中存在的問題與不足。2015年，全國港澳研究會副會長、特區政府前中央政策組首席顧問劉兆佳教授指出：“中央和特區政府之間的權力關係仍有不少模糊之處，而在體現過程中又沒有完備的制度可循。”這一問題也體現在主要官員的任免機制上，並隨著香港政治形勢日趨複雜而日益突出。1997年香港回歸時，中央政府“相信香港的中國人能治理好香港”，並假設香港擁有一個全世界最優秀的公務員系統，換一個特首，保留原有的公務員團隊和管治系統便可以正常運作。根據香港基本法第48條，由行政長官提名，報請中央人民政府任命的主要官員包括各司局長、廉政專員、審計署署長、警務處處長、入境事務處處長和海關關長等。但是，在實際運作中，中央對這些主要官員的政治培養、任前審核、任後監督都缺乏相應的制度，以致某些官員管治能力不足，國家觀、全局觀以及對國家的政治信仰較弱，行政主導作用無法充分發揮出來。同時，在行政長官和特區政府層面亦沒有建立一個健全的培養、識別政治人才的傳統和機制。《行政長官選舉條例》第31條規定，行政長官必須聲明其不是任何政黨成員，及書面承諾其在擔任行政長官期間不會成為任何政黨成員。不鼓勵政黨政治，特首亦不能有政黨背景，使得特首在政治人才培養方面束手束腳。特區政府本身也因其文官傳統，使得從事公共服務和政治的人選長期限於公務員系統的圈子裡，政府以外的社會各界人才在“問責制”實施後才獲得了被政治委任進入政府的途徑，然而卻因為沒有完善的政治人才培養機制而使其規模和質量無法滿足政治委任制度的要求。港英時期，港督是整個殖民管治體系的權力中樞。港督通過人事任命權鞏固其行政主導地位，強化其管治權力。根據《英皇制誥》及《皇室訓令》兩個憲制性文件，行政局、立法局只不過是港督的行政、立法諮詢機構，議員全部由港督委任，港督還是兩局的當然主席和召集人，有權否決全體議員的意見。港督有權任命除布政司、財政司、律政司、英軍駐港三軍司令、首席按察司以外的其他官員。除按察司和地方法院法官外，港督若有充分理由，有權對任何官員進行撤職、停職或給予紀律處分。即對於政府所有的公務員（除布政司、財政司、律政司和英國駐港三軍司令外），港督都有進行委派和處罰甚至開除其公職的權力。根據香港基本法，行政長官在政權架構設置及其運行中處於主導和核心位置。然而，回歸20多年來，香港政制由文本上的“行政主導”演變為實踐中的“弱勢特首”。政治委任制度不健全，行政長官委任範圍有限，不僅致其無法指揮和影響公務員隊伍，反而在施政過程中經常被公務員隊伍掣肘。政治委任制度是香港特區政治制度的一部分。實行問責制之後，司長、局長都不再是公務員，也不再直接管理公務員，行政管理權大大削弱。即使2008年進一步擴大政治委任制度，增加了副局長和局長政治助理兩個層級的政治委任官員，然而既未能解決之前政治層級過於單薄、不足以有效應對管治和政治工作需要的問題，也因為政治委任範圍仍然過於侷限未能有效加強行政長官和特區政府的管治力量，建立其管治權威。計至2020年6月，香港政府共有177,327名公務員（不包括法官及司法人員、廉政公署人員和香港駐外地經濟貿易辦事處在當地聘請的人員)，而政治委任官職僅43名，在這種情況下，行政主導很難順利推行。問責制實施後，香港政治委任官員與公務員之間的關係由《政治委任官員守則》和《公務員守則》兩個政府內部文件規範。《公務員守則》一共有7部分48條，其中用了3部分27條來對“公務員與政治委任官員共事時的角色和職責”“公務員與政治委任官員的關係”，以及若公務員遇到政治委任官員“不恰當指示”時的“溝通、投訴和申訴機制”進行詳細論述。且第6.2條再次強調，根據《政治委任官員守則》，政治委任官員必須時刻積極維護並推廣一支常設、誠實、用人唯才、專業和政治中立的公務員隊伍。政策制定的初衷是為了保持兩者工作上的相對獨立性，以維持公務員的“政治中立”。然而實踐證明，在問責制的實施過程中，不僅公務員的“政治中立”被刻意曲解，甚至變成公務員參與政治活動的藉口，這在很大程度上造成了政治委任官員與公務員之間的分裂。有學者指出：“兩份文件反映了原來主導特區政府的公務員，在面對政治委任官員時，傾向採取‘防禦性’的態度。”（何建宗：〈基本法秩序下的政治委任官員與公務員〉）
在現行政治委任制度中，各個決策局的局長主要負有政策制定權，而局內公務員的人事管理權則歸常任秘書長，常任秘書長負責局內高級公務員的考核、升遷和日常管理。根據《公務員守則》第6.6條，除了獲委派為主要官員提供支援的公務員（例如政務助理、新聞秘書、私人秘書、司機），以及獲委派為其他政治委任官員提供支援的公務員（例如私人秘書），須直接向有關的政治委任官員負責，並由他們評核其工作表現外，政治委任官員對於局內其他公務員無權參與考核。此外，在公務員的調動方面問責局長的權力非常有限，在升遷方面更是毫無權力。因此，問責制下，常任秘書長是否“全力協助”對於局長的工作成效至關重要。公務員向公務員隊伍的上司直接負責，問責局長的決策和指示依靠常任秘書長組織局內公務員去執行，局長在沒有人事管理權的情況下想要在短短五年任期內作出成績顯然不易。此外，按現行制度規定，常任秘書長開會可以不通知副局長，公務員也不向副局長負責，但副局長署任局長時卻可以領導局內所有同事，包括常任秘書長。這樣的制度設計很不合理，不利於副局長了解熟悉局內工作，也不利於副局長協助局長開展政治工作。公務員與副局長、局長政治助理之間是“基於伙伴合作精神進行，並不構成亦不應被視為構成副局長/政治助理與公務員之間有從屬關係”（《公務員守則》）。也就是說，副局長、局長政治助理與同一個局內的其他公務員之間不存在上下級關係，公務員只需要向常任秘書長負責，不需要向副局長、局長政治助理負責；副局長、局長政治助理不能對公務員協助進行“政治工作”作出必然要求，且對其工作好壞也沒有評核權力；公務員對政治委任官員工作的支持和協助僅靠“伙伴合作精神”來支撐。這種制度設計存在的不足顯而易見。在特區政府中，政治委任官員和公務員當中的政務官是最重要的兩類政治人才。然而，隨著社會日趨政治化下，針對政府施政的盲目反對和惡意阻撓愈演愈烈，加之社會深層次矛盾逐漸凸顯，再經過大眾傳媒的發酵，政府在社會公眾中的認可度和接受度越來越低，現有管治人才未能滿足當前管治需求逐漸成為不爭的事實。港英時期，高度集權的總督制背後有一個龐大的系統和選拔機制支持港英政府施政，核心管治團隊和政府高層人員基本上都是英國政府派遣和調配，壟斷了政策決策權和管治主動權。本地公務員只負責行政和管理工作，即使是被提拔的本地高級公務員也始終是執行政策的技術官。這些本地公務員雖然在人數上佔優勢，但是沒有管治上的話語權和主導權，缺乏制定宏觀政策的視野與遠見，更不具備面對多變政治環境及處理政治危機的能力和經驗，就是管治意志也大大依託於外來政務官。這種英籍官員主導決策，本地官員負責執行的政治架構保證了殖民管治的正常運轉。但是回歸後，香港的管治系統卻因多種因素出現“斷裂”。正如學者嚴飛在《殖民管治香港的要義》中所說：“本土華人官員雖然在行政職務上填補了英籍高官的位置，但從政策執行者轉變為政策設計者的過程中卻缺乏足夠的政治領袖氣質，難以在政治領域內獨當一面，常常以‘我會做好這份工’的打工仔心態去處理政治戰略問題，自然會目光短窄、墨守成規。”推行政治委任制後，雖然可以吸納社會專業人士進入管治團隊，但是在缺少政治人才選擇時政治委任官員也多來自於公務員隊伍，存在決策能力不強、應對媒體和危機處理經驗不足、底線思維缺乏等問題，導致管治效果不盡如人意，這也是政治委任官員被詬病和質疑的主要原因。特區政府中的政務官一直以來被認為是專業的管理通才，在管治團隊中擔當重要角色。他們會定期被派往各決策局和部門擔任不同職務，制定政府政策，這種政治歷練被視為晉身高級公務員的踏脚石。前行政長官曾蔭權，現任行政長官林鄭月娥，以及多名前任與現任局長，均曾任職政務主任。目前，政務職系包括七個職級，計至2020年11月30日共有693人，其中首長級甲一級政務官(D8)16人，首長級甲級政務官(D6)19人，首長級乙一級政務官(D4)23人，首長級乙級政務官(D3)64人，首長級丙級政務官(D2)200人，特區政府大部分現任高層首長級公務員（常任秘書長、署長等）都來自政務職系。但是，實行問責制後，政務官的晉升機會從過去的司局長降到常任秘書長，從擁有政策制定的實權到支持問責局長的施政，他們的職責更偏重行政和管理工作，使得很多政務官自我退化成了行政官。特區政府現有管治人才匱乏局面無法滿足進一步推動行政主導的需求。香港基本法第99條明確規定：“公務人員必須盡忠職守，對香港特別行政區政府負責。”基本法第104條及其解釋、香港國安法第6條亦訂明，特區公職人員要宣誓“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”特區政府進一步在法例中就參選及就任特區公職明確“擁護”與“效忠”的要求。這不是政治立場要求，而是最基本的法律要求，與公務員“政治中立”毫無衝突。因此，以“政治中立”為藉口反對“擁護”與“效忠”，實質是暗藏政治立場。近年來，由於香港社會日趨政治化，原本為了確保公務員專業從事“非政治工作”而提出的“政治中立”的制度設計，越來越成為一廂情願，不僅未能確保部分公務員“盡忠職守”，更成為一部分公務員參與反政府活動的擋箭牌。在“修例風波”期間，一些公務員組織、參與反政府的集會活動。當有人批評其違反公務員“政治中立”原則時，這些公務員卻辯稱，“政治中立”原則代表執行公務時的中立，而非限制公務員表達意見的權利，也不是妨礙公民以個人身份表達意見的理由，云云。對此，公務員事務局局長聶德權明確表示，公務員可以有個人的政治立場，但卻不能有政治行動，更不能違背政府的立場和指令。《公務員守則》第3.7條訂明：“不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，並須竭盡所能地履行職務。”《公務員守則》第3.8條指出：“公務員以私人身分加入政黨或參與政黨活動時，必須遵守當時適用於公務員隊伍的相關規例、規則和指引。”《公務員守則》第5.7條指出：“當在任政府作出政策和行動決定後，不論個人意見如何，公務員必須全心全力支持，執行有關的決定。”公務員有組織工會、集會、結社的自由，但這些自由不是沒有界線的。《公務員事務規例》第523條訂明：“公務員不得召開或參與公眾集會以討論政府的任何措施，或派發政治性刊物，或簽署或邀人簽署與政府措施或方案有關的民眾請願書。”不能違反政府政策、不能參與政治行動，就是兩條清晰的界線。如今，香港公務員隊伍出現嚴重政治分化，“對在任行政長官和政府完全忠誠”的職業操守受到嚴重曲解、破壞和挑戰。
同時，問責制之“政治中立”注重的是公務員必須不偏不倚，不參與政治，這是無可厚非的。但是，這並不等於公務員可以以“政治立場”為由拒絕履行職務，也並不等於公務員沒有義務協助政治官員從事政治工作。在“修例風波”期間成立的“新公務員工會”，曾組織過反“修例”的政治集會，後又揚言要發動罷工反對香港國安法，其所作所為所言明顯違背了公務員“忠誠”的原則。同時，“政治中立”之下，一些公務員以不懂做或不該做政治工作而與政治委任官員明確分工，甚至不協助不合作，也就違背了公務員“職守”的原則。中共十九屆四中全會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出要完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制，落實中央依照憲法和基本法對香港特區行使全面管治權。這就是要通過制度建設確保中央對香港特區行政長官和主要官員的實質任免權，即通過“完善依法行使”繼而實現“全面管治權”。本文就任免對象之“主要官員”提出建議：第一，中央和香港特區都應該建立愛國者政治人才儲備庫，有計劃地通過長期培養和訓練，增強其管治能力。第二，中央應該建立特區主要官員任命前的資格審核和鑒定機制，完善任命程序，授權中央人力資源部門、港澳辦或中央駐港機構，對特首提名人選進行任前資格審核，不符合資格審核條件的不予任命。第三，中央應該建立主要官員任職期間的工作考核和監督機制，主要官員不僅要對特首負責，而且要對中央負責，對於未能達到考核標準的官員予以免職或調整。此外，還要建立中央與主要官員之間的工作聯繫機制，包括中央與主要官員接觸的具體安排、中央對主要官員給予指導的方式、主要官員如何向中央匯報工作及回應中央的指導，以及中央官員和特區主要官員的“對接”安排等。第一，建立層層問責制。問責不應該只是“政治責任”，還應該包括“行政責任”。作為政策制定者的政治任命官員需要承擔責任，負責執行政策的公務員也需要負行政責任，“問責制”的“問責性”不應只存在於管治班子和問責團隊，公務員體系中的高層官員以及每位公務人員都應該需要。因此，應該建立層層問責制，各主要官員對行政長官負責，副局長、局長政治助理、各局常任秘書長、各部門首長對局長負責，一般公務員對部門首長負責。第二，應進一步擴大行政長官政治委任範圍，將各政策局正副首長、政府部門首長及全體首長級乙級以上政務官納入行政長官任命的範疇。第三，要建立政治委任官員與公務員之間的“旋轉門”。一方面，要打破非主要政治委任官員（中央直接任免官員之外的政治委任官員）任期限制。除主要官員需要與行政長官任期共進退外，其他政治委任官員可以根據任職期間的能力、表現與實績繼續留任，或者流轉到合適的公務員崗位，這樣既有利於特區政府政治人才隊伍的穩定和培養，也可以增強政治委任官員對有志於政治工作的社會專業人才的吸引力。事實上，這也不影響新任行政長官對其隨時另行任免的權力。另一方面，要取消公務員擔任政治委任官員必須辭職的規定，允許政務官與政治委任官員之間的雙向流動，這樣既有助於加強政治委任官員與政務官之間的相互認同和理解，又有助於促進二者緊密協作，提高政治工作和行政工作效能，增強特區政府管治效果。在實行問責制前，特區政府政策局長擁有對公務員的全面管理權。在問責制下，13個政策局和56個部門的公務員只向部門首長（以常任秘書長為首）負責，其管理考核都由部門首長決定，導致行政長官、主要官員對公務員的管理權非常有限。各局公務員與副局長、局長政治助理之間沒有上下級關係，工作靠“伙伴合作精神”推動，導致政治委任官員辦公室的人力資源非常有限。因此，應該在擴大行政長官政治任命範疇的前提下，打破政治委任官員與各部門首長之間的權力分割，實現各局局長、各部門首長對所在局、部門公務員的人事管理權，實現事權人權的統一。此處的交流是特指公務員的任職交流，並不是指普通的考察交流。香港公務員除政務官會在政府各部門頻繁交流外，在香港公務員事務局網站“公務員隊伍管理”欄目，並無交流任職的管理，只有公務員培訓中有部分涉及任職交流，例如派遣香港公務員暫駐相關區域或國際組織。在內地和西方國家，公務員交流是公務員制度的重要內容。《中華人民共和國公務員法》明確規定，“國家實行公務員交流制度。公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉”。國家公務員交流制度是借鑒西方並結合中國實際而形成，西方國家公務員交流制度歷史更久。香港應該參照國家和國際公務員制度進一步完善交流制度，就交流的職級、交流的時間、交流的保障等進行細緻的制度設計。香港公務員的對外交流可以是在本地與社會各界別的交流，比如司法、立法、律師團體、社會福利團體、教育團體等進行雙向開放交流，讓公務員更加貼身了解社會運作，同時讓社會各界參與到行政體系的具體治理實踐中來，便於對行政治理提出更加具體到位的意見建議，也讓各界有志參與特區管治的人才通過親身實踐提高興趣，便於特區政府從更廣泛的層面選拔管治人才。公務員的對外交流要特別注重與中央政府各部委及各省區市地方政府的交流。“一國”的堅實基礎一定需要香港公務員隊伍增強對國家的了解和向心力，“兩制”的實施也需要清楚了解香港與內地的差異，才能制定和實施更切合實際的政策措施。香港公務員隊伍也應保持與世界各地的交流，香港從來是一個向全世界高度開放的城市，保持與世界各地的交流，便於了解世界各地的政治經濟文化，使香港的管治團隊保持國際一流的服務水平。對世界各國的交流，不能像從前只注重與英國的交流，而是應該在香港未來鏈接的更廣泛的世界進行交流，比如“一帶一路”沿線的東南亞、中東、歐洲等地區。特區立法會2020年5月發布的有關公務員培訓及發展概況的文件顯示：公務員事務局培訓處原計劃在2020年安排為約81,700名公務員舉辦各類課程、研討會及工作坊，為各局/部門進行約270項有關培訓及人力資源管理的顧問項目，吸引約63萬人次瀏覽公務員易學網（在線教育）。截至2020年，每年約有10,000名公務員接受國家事務培訓；每年接受基本法培訓的公務員人數已由2016年的7,500人大幅增加至2020年的約13,000人（目標人數）。此外，針對有潛質的中高級公務員，公務員事務局安排他們到國外著名院校（如哈佛大學、牛津大學、倫敦大學和加州大學伯克利分校）修讀高級行政管理課程，提供在聯合國、亞洲開發銀行、亞太經合組織秘書處等國際組織的工作交流機會，為未來擢升做準備。文件信息表明，特區政府對公務員培訓有詳細的計劃，培訓規模較大，但以管理能力培訓為主；有專門的國家事務培訓，對基本法培訓的重視程度在提高，接受基本法培訓的公務員人數大幅增加但比例仍較低，針對中華優秀傳統文化、中國國情的內容相對較少；有可能被提拔的中高級公務員，會給他們提供到國外培訓和國際組織工作鍛煉機會，以增強他們的國際視野，突出了立足香港、放眼世界，但對國家觀念和中華民族共同體意識反映不夠充分。因此，培養公務員國情意識需做好以下幾點：一要加大公務員國情培訓力度，公務員培訓處應增設更多中華優秀傳統文化及中國國情尤其是當代中國培訓內容，提高公務員團隊的國家認同感。二要建立政治委任官員及高級公務員任職資格考試制度，將憲法、基本法、香港國安法及國情教育等，作為必考內容。同時，要求政治委任官員及高級公務員任職前及任職期間，必須接受國情及管治能力系統培訓。三要建立公務員國情培訓必修科目與考核機制。進一步落實行政主導的根本落腳點是制度改革，在此基礎上，還需推動與“一國兩制”實踐新階段相適應的行政文化生態建設，重塑公務員文化，這是培養優質公務員隊伍的長遠基礎之策。要培養忠誠信念。作為香港管治隊伍的重要組成部分，公務員不僅僅只是遵守“擁護”與“效忠”的基本法律要求，而且還要滿足更高的政治倫理要求，要把忠誠信念培育內化成公務員道德修養。要厚植家國情懷。培養公務員對自己國家和民族的高度認同感、歸屬感、責任感和使命感。要強化擔當精神。摒棄“打工”心態，破除利己主義，顧全大局，敢於擔當，當政府作出政策和行動決定後，必須全力支持擁護並予以執行。要增強協作精神。政治委任官員與公務員之間、各政策局與各部門之間、政府與立法會及司法機關之間、管治團隊與社會各界之間都要有順暢的溝通合作。為此，特區政府必須積極弘揚引導，加強教育教化，營造濃厚氛圍。同時充分發揮公務員團體自我教育作用，以及媒體和社會的輿論引導作用，把重塑公務員文化作為一項堅持不懈進行的長期事業，持之以恆，久久為功。
編輯：邸倩
校對：李博揚
