1990年4月4日,全國人民代表大會通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱基本法)。這部前無古人的憲制性法律文件,規定了國家對香港的基本方針政策,明確了“一國兩制”在香港的法律形態,確立了香港特別行政區政府體制,繪製了香港回歸之後的治理藍圖。在歷史長河中,三十年過去,彈指一揮間。在基本法頒佈後的三十年間,特別是在特別行政區成立二十二年間,香港經歷了風風雨雨,成長之路不可謂不坎坷。在紀念基本法頒佈三十年之際,一起回顧制度設計的初衷、檢討制度實施的得失、展望特別行政區的未來,有助於尋回失落的社會共識、認清管治問題癥結之所在、找到香港重新出發的動力。
基本法頒佈──昨日之喜
1990年2月17日,“一國兩制”總設計師鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時表示,香港基本法是一部具有歷史意義和國際意義的法律(《鄧小平論“一國兩制”》)。這並非誇張之言。基本法以“一國兩制”為指導方針,把國家對香港的各項方針政策用法律的形式規定下來。這部獨特的法律標誌著中央政府為以和平方式解決歷史遺留問題所作的努力,為國家統一和領土完整以及香港的繁榮和穩定提供了法律保障,也為亞洲立憲主義以及世界和平貢獻了中國力量(王禹:《“一國兩制”的變與不變》)。基本法的頒佈,代表著一種智慧、一種共識、一種安排和一種期待。
一種智慧:“一國兩制”從無到有、由理念變為法律,得益於政治家、法律人和社會各界的智慧。鄧小平曾指出,“一國兩制”是一個新事物,這個新事物不是美國提出來的,不是日本提出來的,不是歐洲提出來的,也不是蘇聯提出來的,而是中國提出來的,“一國兩制”能不能夠成功,要體現在香港特別行政區基本法裏面。“一國兩制”將兩種制度納入一個國家的框架之下,體現了政治家的眼光、膽略和胸襟。而這種抽象的政治理念,得以成為具體的法律文件,則有賴於基本法起草委員會的辛勤勞動以及社會各界的廣泛參與。
一種共識:在論述“一國兩制”構想時,鄧小平指出,解決問題只有兩個方式:一個是談判方式,一個是武力方式,用和平談判的方式來解決,總要各方都能接受,香港問題就要中國和英國,加上香港居民都能接受。在當時的歷史情境下,“一國兩制”就是各方都能接受的方案。基本法的起草和表決同樣貫徹了這種理念:基本法起草委員會由內地和香港各界人士組成,基本法諮詢委員會全部由香港人士組成,基本法從起草到修改到通過,前後歷時四年零八個月,其間委員們和衷共濟、群策群力,廣泛徵詢和聽取了社會各界的意見和建議,既服從多數人的意見,又尊重少數人的意見,最終基本法所有條文和附件逐條逐件,在基本法起草委員會全體會議上以無記名方式表決,均獲得了全體委員三分之二以上多數贊成通過。
一種憲制安排:根據“一國兩制”方針,中華人民共和國政府恢復對香港行使主權,社會主義制度和政策不在香港實施。基本法是以中華人民共和國憲法(直接來源是第31條)為依據,以“一國兩制”為指導方針制定的法律,其在明確香港特別行政區為中華人民共和國不可分離的部分的同時,保障了香港特區的高度自治、香港居民的權利與自由以及原有的社會制度和生活方式。1990年4月4日,在通過基本法的同時,全國人民代表大會作出一項決議,明確香港基本法“是符合憲法的。香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律,以香港特別行政區基本法為依據”。
一種期待。基本法是一個新的事物,她決定了“一國兩制”能不能夠真正成功,還要為澳門、臺灣作出一個範例。這樣一部前無古人的法律,承載了各方面的期待:對於充滿愛國情感的人士,基本法寄讬了以和平方式實現祖國完全統一、結束“殖民”歷史、洗刷百年國恥的期望;對於憂慮香港前途的人士,基本法許諾了香港回歸之後的長期繁榮與穩定,規定了香港居民享有的各種權利與自由,並明確原有的資本主義制度和生活方式五十年不變;對於追求民主進步的人士,基本法亦承諾了“港人治港”、高度自治,並設定了民主普選的終極目標。這部獨特的法律的頒佈,為過渡時期的香港以及中華兒女帶來了新的希望。
基本法實施──今日之憂
基本法的最大功能和成就是從法律上和制度上保證了香港順利回歸到中華人民共和國主權之下,實現了香港的憲制轉型,並使得香港從一個“殖民地”成為中國中央人民政府直轄的一個特別行政區。三十年後,儘管主流社會仍然享受著“一國兩制”帶來的繁榮和便利,但昔日的喜悅和希望似乎不再為人所熟識,香港社會上瀰漫著迷茫、失落乃至牴觸的情緒。愁雲慘淡之下,是一部分人對“一國兩制”在香港的成效的懷疑,和對“一國兩制”在香港的前途的憂慮。“一國兩制”和基本法在香港的實施,似乎不如預想的那般順利和成功。這是制度設計本身的問題,還是制度實施過程中出現的、原本無法預測的問題?
“一國兩制”在港信心不足。遙想當年,鄧小平對“一國兩制”充滿信心,一再表明“一國兩制”決策正確、長期不變,並相信中國人有能力管好香港,香港人能夠治理好香港。回看今日,社會上有人對“一國兩制”存在疑慮。儘管中央領導人在各種場合以各種方式表明,堅持“一國兩制”方針不會變、不動搖,確保“一國兩制”不變形、不走樣,社會各界對“一國兩制”在香港實踐的信心持續低迷。經歷了2019年“修例風波”,不少人不認可特區政府的管治現狀和管治能力,也不願意相信能真正在香港貫徹落實“一國兩制”。
穩定與繁榮隱憂處處。“一國兩制”是為實現國家對香港恢復行使主權、同時保障香港的穩定繁榮而提出的方略。維持香港的長期繁榮與穩定,符合各方的利益,是當時社會各界的共識,也是“一國兩制”及香港基本法制度設計的重要目標。然而,香港回歸後,社會深層次問題得不到解決,階層流動性收窄,年輕人缺乏向上流動的渠道,基層民眾無法分享經濟發展的成果,制度公義愈發遭到質疑。不少人認為,香港的穩定與繁榮,只是為了少數人的利益。維持香港繁榮與穩定的共識逐漸被拋棄,以至於暴力和“攬炒”等極端偏激的言行在“修例風波”中大行其道。極端言行及暴力行為,擾亂了社會秩序,亦重創了香港經濟。未及從大面積的破壞中複甦,香港又面臨新冠肺炎疫情的考驗,經濟下滑、失業率攀升,昔日的繁華似乎難以為繼。
“愛國者治港”面臨挑戰。鄧小平在論述“一個國家,兩種制度”時指出,“港人治港”有個界限和標準,就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港,未來香港特區政府的主要成分是愛國者。各方始料未及的是,回歸之後,香港的愛國者陣線基礎,非但沒有壯大,反而有萎縮之勢。2019年區議會選舉之後,區議會“變天了”;2020年的立法會選舉,又有反對派“奪權”之虞。儘管鄧小平將“愛國者”的標準設得相當低:尊重自己的民族,誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權,不損害香港的繁榮和穩定。但是近年來,香港社會的疑慮和恐懼之情愈增,對祖國的認同和理解愈減,與內地和衷共濟的同胞之情變淡,就連香港內部也出現了“不是一家人”的論調,嚴重的社會撕裂給特區管治帶來了重大挑戰。
政制發展遙遙無期,兩大陣營漸行漸遠。在中英談判及過渡時期,“民主回歸”逐漸成為一個響亮的口號。追求民主進步的人士要求在香港回歸後實現“民主治港”,基本法如其所願,開啟香港特區的民主化並將民主普選設定為政制改革的終極目標。回歸之後的民主之路雖然曲折但也在漸進之中,2014年全國人大常委會“八三一決定”連落三閘,“民主回歸派”終於分道揚鑣。“佔中”之後,溫和“民主派”退場,激進本土派登臺。所謂的“民主訴求”逐漸轉變為各種極端思潮和暴力行徑,香港政治陷入前所未有的波動和混亂,香港社會也失去了前進的方向和共識。
基本法落實──明日之盼
在這迷茫又低迷的時刻,人們一遍又一遍地追問,“一國兩制”在香港能不走樣地走到2047年嗎?2047年會提前降臨嗎?2047年後的香港會如何?其實,故事的結局早已寫在開頭。鄧小平在闡釋“五十年不變”時曾表明,香港在一九九七年回到祖國以後五十年政策不變,五十年以後更沒有變的必要,香港的地位不變,對香港的政策不變;實際上,五十年只是一個形象的講法,五十年後也不會變,前五十年是不能變,五十年之後是不需要變。(《鄧小平論“一國兩制”》)基本法第五條規定五十年不變,但沒有表明五十年後必變。香港回歸後,尤其是近年來,中央領導人在各種場合表示“一國兩制”不會變,種種跡象表明,“一國兩制”在香港的實施,是可以超越2047年的。(劉兆佳:《思考香港“一國兩制”的未來》)眼下各界更應該關心的問題是,如何在香港正確貫徹“一國兩制”,並使其順利持續到2047年並且超越2047年。
堅守“一國兩制”,保持戰略定力。當“一國兩制”在香港的實踐遭遇挫折,坊間對“一國兩制”的信心產生動搖。必須明確的是,“一國兩制”是一種戰略而非策略,一種長久之策而非權宜之計。鄧小平曾擲地有聲地指出,講信義是我們民族的傳統,我們在協議中說五十年不變,就是五十年不變,我們這一代人不會變,下一代也不會變。(《鄧小平論“一國兩制”》)三十年前,“一國兩制”是實現國家恢復行使對香港的主權、保障香港的繁榮和穩定的最佳策略;三十年後,“一國兩制”依然是維護國家統一和領土完整、保持香港的繁榮和穩定的最佳策略。迄今為止,沒有比“一國兩制”更好的能為各界所接受的方案。“一國兩制”為各方面所接受,並且符合各方面的利益,沒有理由因為一時的挫折就動搖或改變。
謹守初衷,不忘初心,回歸基本法文本。“一國兩制”在香港的實踐成功與否,取決於基本法的落實程度。基本法照顧了各方面的利益,凝聚了各持份者的共識,是中央與香港的最大公約數,也是維持香港繁榮穩定的定海神針。貫徹“一國兩制”,落實基本法,需要明確“一國兩制”是一個有機整體,維持“一國”與“兩制”的平衡,既不可以“一國”全面壓倒“兩制”,也不可以“兩制”公然對抗“一國”。貫徹“一國兩制”,落實基本法,需要認真對待基本法文本,回歸立法初心,不可刻意曲解基本法,也不可人為改造基本法,更不可以撇開基本法另搞一套。貫徹“一國兩制”,落實基本法,需要維護基本法的權威,謹守權力和權利的界限,不逾越基本法劃定的底線與紅線。
適時重啟改革,漸進推進民主。香港回歸之後,政改議題始終是京港角力的重中之重,雙方不時為香港特區的民主進程爭得不可開交。時至2014年,政改決定令“民主派”與特區政府分道揚鑣,香港政局逐漸由“治”轉“亂”。香港亂局因民主進程而起,也應該以民主進程而終。香港社會對民主孜孜以求,是因為不少人相信,沒有民主普選,高度自治就沒有保障。為了讓香港由“亂”返“治”,雙方應當放下對立心境,就相關議題重新展開磋商。應當看到,民主普選是香港社會的共同心願,也是改善特區管治的關鍵所在。也應當明瞭,普選固然是政制改革的終極目標,“根據實際情況”和“循序漸進”也是特區政改必須遵循的原則,民主化不可能一蹴而就。走出政改僵局,需要雙方的善意、耐心以及作出妥協的意願。
重建兩地互信,彌合社會裂痕。“一國兩制”將兩種制度納入一個國家的框架之下,貫徹落實這種制度安排需要中央對香港的包容和香港對中央的信任。從懷疑主義的角度來看,中央管治權可能為高度自治權所虛化、架空,而高度自治權也可能為中央管治權所壓縮、掏空。在互信削弱和缺失的今天,雙方的拉鋸戰令“一國兩制”在香港的前途晦暗不明。“一國兩制”的要義就是“和而不同”。為了安定香港民心、維護國家利益,中央與香港有必要重建互信,以溝通和對話驅逐疑慮的心魔。重建互信,需要中央和香港持平理性地看待對方的訴求,尊重對方的底線和核心利益,並在最大程度上求同存異。與此同時,彌合香港社會內部的裂痕,對於實現香港特區的良好管治也必不可少。
摒棄仇恨對立,回歸理性務實。“一國兩制”是務實主義的產物,其超越了冷戰思維和意識形態的對立,謀求在一個國家的框架下實現兩種根本不同制度的和平共處,以理性務實的態度對待了各方面的利益。基本法也是從實際出發制定的(《鄧小平論“一國兩制”》)。理性務實才能實現各方面的利益,才能維護香港的長期繁榮與穩定。煽動仇恨、鼓吹暴力、謀求“攬炒”,不是理性務實的態度,也不符合多數人的利益,當然也是沒有可能性和前途的。貫徹“一國兩制”、落實基本法,宜摒棄仇恨對立,尋求合作共贏,宜避免極端偏激,回歸理性務實。
(文章觀點僅代表作者本人)
作者為香港城市大學法律學院教授、法學博士
來源:大公報
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