3月11日，全國人大以高票表決通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（“決定”）。這是繼全國人大制定實施香港國安法之後，中央完善香港特區法律和政治制度的又一意義重大的憲制性舉措。一言以蔽之，“決定”以及修訂後的香港基本法附件一和附件二共同構成確保以愛國者為主體的“港人治港”的制度性保障。
治港者主體必須是愛國者
“愛國愛港”，即鄧小平所謂的“愛祖國、愛香港”；二者內在精神是統一的，愛國者必定會是愛港者，愛港者也應該是愛國者。首先應該明確的是，“愛國者治港”是中央早在中英談判階段就已經形成的治港基本方略，它是對“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的具體闡釋。這種認識是客觀的、實事求是的。1984年6月，鄧小平在會見香港工商界訪京團時談道：“什麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國、愛香港。”
簡言之，“愛國者治港”就是以愛國者為主體的“港人治港”。這也是中央治理香港的一以貫之的政策，在歷任國家領導人的講話以及中國共產黨的會議、報告中被反覆強調，亦充分體現在香港基本法的規定之中，成為特區搭建管治架構的底線性準則。如從政治的角度解讀之，“愛國者治港”可從以下四個方面加以理解：
第一、治港者的主體必須是中國人。回歸前，香港由總督代表英女王統治，香港的中國人居於被統治的地位，這種不平等地位是英國“殖民統治”所強加給中國人的，在回歸後理應改變這種狀況。必須由中國人作為治港者的主體，否則中央對香港的治權就無從談起。中英談判期間，在中方的堅持下，英國已經放棄了“以主權換治權”的立場，也不再謀求任何形式的共管。可以說，由中國人作為治港者主體，也為英國政府認同，是國家恢復對港行使主權的實質要求與基本條件。
第二、治港者的主體應當是香港人，可理解為“香港的中國人”（鄧小平話）。香港回歸後作為特區實行高度自治，由香港當地人管理香港，“北京除了派軍隊以外，不向香港特區政府派出幹部，這也是不會改變的”。這一點是“港人治港”的字面含義，毋庸贅言。
第三、治港的香港人應當是愛國者。嚴格來說，“中國人”、“香港人”只是法律意義上的國籍／地區身份，“愛國者”則包含了更深一層的政治與政治倫理要求，也即對國家認同、民族認同與身份認同。愛國者是極為包容的政治身份，並不必定包含意識形態方面的要求；但“包容”的另一面是“底線”，對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理，是不可逾越的政治紅線。香港語境下的“愛國者”有其獨特的內涵，是愛國與愛港的有機結合──既要擁護國家對香港行使主權，也要對香港特區負責，維護香港的繁榮和穩定。
第四、治港者可以有條件地包容外國人（包括持有外國國籍的香港人）。應當澄清的是，“愛國者治港”並不等於治港者只接納法律意義上的中國人或香港人。早在1984年，鄧小平以其先見之明指出：“未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人來當顧問”。在符合基本法的前提下，香港特區最大限度地保留了港英時期的政治傳統與法律制度，作為國際都市，香港也需借鑒國外經驗，與國際接軌，這就意味著允許外國人參與香港的治理，符合香港傳統與現實，有利於“保持香港的繁榮和穩定”。當然，參與治港的外國人不可能成為治港者的主體，只能是“參與者”，並且也要承擔一定政治責任，即擁護國家對香港的主權、擁護基本法、效忠香港特別行政區。
確保“一國兩制”實踐不走樣
前面談到，中央政府始終強調“愛國者治港”，將之作為治港的基本政策方針，堅定不動搖。然而，“愛國者治港”的政治意義在不同的歷史與社會背景之下，又有不同的指向。我們既需要以歷史的視角理解政策的原意，做到“不忘初心”，又需要以現實的眼光審視政策的當下意義，如此方能看清政策的未來面向。
上世紀八、九十年代，“愛國者治港”的提出背景是中英談判、香港回歸。中央政府提出“一國兩制”以和平方式解決香港問題，那麼如何保證中央政府在不向特區政府派出官員的情況下從英國治下接收香港、如何保障香港特區的管治者能夠真正擁戴國家對香港恢復行使主權、又如何找到兩種不同的意識形態與制度下的人民之間共同的政治認同？“愛國者治港”就是為解決這些問題而提出的極具包容性的政治理念，是堅持“一國”與溝通“兩制”的關鍵紐帶。這個時期“愛國者治港”是為“一國兩制”所作的重要註腳，其政治意義主要在於實現“一國兩制”方針的落地。
“愛國者治港”亦具有不證自明的主權宣示與確認的意義。不言而喻，愛國者所愛之“國”是中華人民共和國，這就從政治上切斷了香港與英國及港英政府的連接關係。
近年來，諸多社會因素導致港人的國民身份認同感不斷下降，極端者公開宣揚“港獨”及“民族自決”等具有“港獨”性質的主張，嚴重違反“一國兩制”方針政策原意，威脅國家的主權、領土完整與國家安全，挑戰中央及特區政府管治權威。中央重提“愛國者治港”，既是不忘初心、堅定不移地全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”方針，更是要回應香港極端本地分子和分裂勢力的挑戰。
正如國務院港澳辦常務副主任張曉明所說，愛國愛港者治港，反中亂港者出局是“一國兩制”下的一項政治規矩、法律規範。因而，時下“愛國者治港”的政治意義在於澄清政治生態，使得特區管治者能夠真正承擔起維護國家安全的憲制責任，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為香港城市大學法律學院教授
來源：大公報
