2019年10月，中共十九屆四中全會就“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”做出了重要決定。決定提到要“提高特別行政區依法治理能力和水平”，“完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制”，“依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力”和“健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度，支持行政長官和特別行政區政府依法施政”。國務院港澳辦常務副主任張曉明在闡述上述決定時提出“要完善行政長官對中央負責的制度安排”和“要在特別行政區落實以行政長官為核心的行政主導體制，完善公務員管理制度”。
香港國安法實施後，香港已經恢復了穩定和秩序。香港選舉制度的深刻完善又從根本上為“愛國者治港”建構了牢固的基礎。今後的重要工作之一是要落實中央有關提高香港的治理能力和水平的決定。行政長官林鄭月娥最近也指出要吸引更多有能者參與香港的治理工作、鞏固行政主導和完善公務員培訓與管理等。
在這個背景下，如何強化行政機關的效率和能力便成為當前急務。要確保行政長官和其執政團隊能夠切實執行中央的政策和指令，從而對中央盡忠盡責，以及實現“行政主導”，一個能夠忠誠和有能力執行行政長官和領導班子的決策的行政機關不可或缺。越來越多的有識之士對如何提升行政機關效能的問題紛紛提出意見和建議。正在逐步實施的行政機關人員的宣誓制度在相當程度上可以防止公職人員從事那些不效忠國家和香港以及不擁護基本法的行為，對強化行政機關發揮了重要作用。
針對強化行政機關的效能的問題，我在本文提出一些方向性的管見，部分管見參考了一些有心人過去曾經提出過的看法。
強化對主要官員的指導問責
首先，需要強化中央對行政長官和主要官員的甄選、指導、問責、考核、任免、聯繫和支持，確保中央的全面管治權和特區的高度自治權的有機和無縫結合，並保證在香港的治理過程中中央和特區政府形成強大合力。這對日後在制定、改革和推行有利於深層次問題解決的政策上非常重要。
第二，需要壯大和加強由特首和主要官員組成的領導班子對國家和中央的忠誠、對香港的承擔、國際和歷史視野、政治觸覺、政治擔當和勇氣，以及其團結性和戰鬥力。領導班子與香港的愛國力量必須合作無間和同舟共濟，更要擔負起凝聚愛國力量和培訓愛國人才的使命。領導班子和社會上的愛國力量屬於“兩張皮”、有時甚至“不咬弦”的情況不應該出現。
第三，要確保主要官員問責制和“行政主導”實現，除了要有一個團結和有能力的領導班子外，這個班子能否有效領導公務員隊伍非常重要。為此，領導班子對高層公務員的升遷要有一定的發言權。能否忠實執行領導班子的政策和決定應該是考慮升職和調遷的重要標準之一，但不必是唯一標準。與此同時，“任人唯才”和“任人唯賢”等行之有效的原則和傳統必須保存，更要防止高層公務員的任命和升遷被過度“政治化”。制度的優良方面和完整性應該儘量受到保護。
第四，行政長官和主要官員應該有更大的調撥財政資源的法定權力，尤其在各政策和行政部門內。這樣才能確保領導班子的政策能夠快速和有效推行。
第五，有了主要官員問責制之後，行政長官和主要官員組成的領導班子應該全面和切實負起政治行政領導和統籌協調政府各個部門工作的職能。回歸前，這些職能主要由“港督”和公務員隊伍中的政務官員承擔。在新的政治形勢中和在新的行政架構內，政務官員在那些方面的職能的重要性持續有所下降，但並非完全失去。由於領導班子的成員不時有變動，所以政務官員在維繫整個政府運作的連貫性上仍然有重要作用。而在那些“政治性”較明顯和“吃重”的工作上，政務官員應該尤其擅長和受器重。
高層公務員應走向“專業化”
第六，高層公務員應該走向專業化。一直以來，大部分部門首長職位都是由熟悉政府運作和政治觸角較敏銳的“通才”政務官員出掌。雖然香港的財經官員和其他官員之間存在一定分工，但整體而言高層官員的專業性仍嫌不足。這種安排在當今世界頗為罕見。除了英國等少數例子外，其他發達國家比如美國、德國和日本等國家的政府部門首長都是由長期在有關部門任職的官員或專家出任。香港目前和將來都要面對眾多複雜棘手政策問題，涉及到“融入國家發展大局”、經濟發展、產業結構轉型、民生改善、科技進步等方方面面，亟需吸引更多各種專才加入政府或法定機構工作以充實政府的治理能力。日後在選拔部門的領導官員時，不妨讓政務職系以外的高級公務員有更多晉升機會，同時讓他們在有關部門內任職較長一段時間並增強專業知識。同時，政府也應該從社會上以合約或其他方式、把各路專業精英招聘到政府內長期性或短期性地出任要職。 第七，公務員事務局局長應該更多發揮領導班子在公務員隊伍中的代表的作用，而非不少公務員所視為的“自己”的代表。其實，如果有合適人選，公務員事務局局長也不一定要由有公務員背景的人出任。公務員事務局局長應該是領導班子有效領導和指揮公務員隊伍的主要手段。同時，他也有責任確保公務員隊伍的完整性，防止其政治化、內部政治分化和成為各方勢力鬥爭的戰場。
最後，既然中央要強化和完善行政長官和主要官員的任免和問責制度，則同樣原則也應該應用在公務員隊伍的管理上。“只升不降”的預期在公務員群體中頗為普遍，而公務員降職的實例又確實不多。今後如何更好地運用“賞罰”和“任免”制度來嚴格提升公務員在執行政府政策時的責任感和工作表現無疑是一項重要任務。
以上管見並沒有涉及到具體措施和安排，對此我持開放態度。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長
來源：大公報
