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@ 宋小莊:開發河畔文明 建設深港灣區

日期: 2021-05-12 來源:紫荊
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《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

最近,在深圳羅湖繁華商業區對岸的香港沙嶺墳場開發,引發深港兩地熱議。這是在「一國兩制」下,在大灣區經濟融合發展的情況下,深港兩地面臨的新問題。香港食衛局認為,原來已有一個沙嶺墳場,從中長期來看,香港火葬設施的火化時段、骨灰龕場不足,公眾需求殷切,只好考慮在沙嶺興建超級殯葬城,滿足需求,立法會也已經批准撥款,工地平整也已經完工。如果擱置,勢必造成浪費。深圳市政府尚未表態,但一般民眾都表示反對,300米開外就是繁華的鬧市,影響深圳土地的開發潛力。香港本身有不少荒島,也有溶洞,不是沒有選擇的空間,沒有理由以鄰為壑。

宋小莊 I 全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授 

一、糾結的問題

《孟子.告子下》:「是故禹以四海為壑,今吾子以鄰國為壑。」這是說,當年大禹治水是把四海當作大水溝,順著水性疏導水流,讓洪水都流進大海,於己有利,於人無害。但今人治水,卻把鄰國當作大水溝,把洪水都流到別國去,於人有害,於己未必有利。用該比喻形容沙嶺殯葬城事件,似也貼切。

香港沙嶺作為超級殯葬城的選址是有問題的。任何較大規模的工程項目,都要做選址的可行性研究。什麼叫選址?就是在沙嶺之外,還要在香港特區的行政區劃之內,再找別的一兩個、兩三個場地進行比較研究,例如荒島、溶洞、郊野公園等,對多處地方進行比較。如一個場地難以滿足全香港的需求,還可以考慮化整為零,分散處理。「厭惡性設施」的選址,政治社會因素的可行性研究,要比經濟技術可行性研究的難度大。對不同場地的發展潛力、環境、交通運輸、施工要求、季節性人流量、相鄰關係等因素都要進行比較研究。如果都認真做了比較研究,就不難發現,沙嶺距離羅湖中心商業區只有300米,深圳及羅湖區政府、居民都會有意見,對羅湖地價影響也很大。沙嶺在邊境禁區範圍內,設置殯葬城與禁區開發會很不協調,可以另外找更為適宜的場地,不能對深圳河兩岸開發產生阻礙作用。只要有整體觀念,沙嶺的選址就不難被否定。

香港對沙嶺殯葬城場地雖然也做了可行性研究,但並不是嚴格意義上的選址,而是選址完畢後的交通、道路、給排水、排污等工程技術的可行性研究,甚至還作了生態、物種的研究,但卻沒有思考過相鄰關係和邊境禁區的總體開發問題。可以說是撿了芝麻,丟了西瓜。在收到有關投訴後,香港政府有關部門還做表面文章,說非常重視深圳的關注,已重新審視設計。但香港對殯葬服務的需要迫切,如未按計劃擴展,將嚴重影響香港殯葬服務的提供,而此處土地將長期擱置云云。這與選址何干?沙嶺殯葬城的設計包括建築設計、結構設計、焚化爐設計、給排水設計、污水處理設計,都與選址沒有太大的關係,即使園地設計有鳥語花香的效果、道路兩旁設計有園林的效果,也不會改變沙嶺殯葬城的「厭惡性」。這樣說,並不是反對中華文化傳統的春秋二祭對先人的拜祭。中華文化傳統上稱此等拜祭為「拜山」「郊祭」,即使交通比較方便,也沒有人希望在鬧市區進行。

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2020年12月27日,香港特別行政區行政長官林鄭月娥乘坐直升機視察新界北和邊境等地區(圖:香港特區政府新聞處)

除了香港特區政府的疏忽之外,立法會也有過失。對深圳河兩岸的發展,對香港邊境禁區的開發,平時口口聲聲表示要監督政府的立法會沒有給予最低程度的關注,對沙嶺殯葬城的可行性研究報告沒有作必要的審閱,對殯葬的「厭惡性」沒有設身處地的考慮,對深圳相鄰地區的民意也沒有作起碼了解,對深港灣區、粵港澳大灣區的研究和規劃也沒有基本的學習和掌握,對與香港有關的大小灣區的發展和進步熟視無睹。2013年立法會對沙嶺殯葬城場地平整就撥款6,600萬港元,該場地平整卻是不久前才完工。立法會在2017年已提前批出18.5億港元前期工程款,這都是不必要、不正常的,好像是希望深圳早點不高興、深港早點鬧矛盾。如選舉制度改革後的議員也是這種水平,香港就倒霉了。

二、對深港灣區和粵港澳大灣區的發展港府缺乏大局意識

不論香港沙嶺殯葬城的規劃如何早,也不論深圳何時向香港提出、有沒有提出該項目影響羅湖區發展的問題,都說明香港特區政府對深港灣區和粵港澳大灣區的發展缺乏大局意識。早在香港回歸前的1994年,時任香港科技大學校長的吳家瑋就相對於舊金山灣區提出「港深灣區」的概念。但在港英統治時期,殖民者是不會考慮「港深灣區」和開發深圳河的問題。港英當局的政策是邊境禁區不開發、深港之間不合作,把厭惡性項目轉移到邊境。

隨著內地改革開放的深入,既沿海又沿江的城市,逐漸形成了經濟帶。其中發展比較好的經濟帶就是珠三角、長三角和京津冀環渤海經濟帶,而發展較好的經濟帶就有可能形成灣區經濟,大灣區的構想是漸進發展的。經歷十多年的研究,大小灣區的構想終於成為地方政府乃至中央政府的決策。2005年8月,粵府發布《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃(2004—2020)》;2008年12月,國家發改委發布《珠三角地區改革發展規劃綱要(2008—2020)》;2009年10月,粵港澳聯合發布《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》;2010年和2011年,粵港澳分別簽訂了《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》;2011年,公布《環珠江口宜居灣區建設重點行動規劃》。上述文件已有灣區經濟的影子,但還沒有點破。

2014年深圳市政府工作報告提到構建「灣區經濟」。2015年3月國家「一帶一路」遠景與行動文件提出「充分發揮前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用,深化與港澳台合作,打造粵港澳大灣區」。2015年4月廣東自貿區成立,目標之一是將「自貿試驗區建設成為粵港澳深度合作示範區」。2016年3月國家《十三五規劃綱要》提出「支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用,推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平台建設」。2017年3月李克強總理在政府工作報告中提到「研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃」,2019年中共中央和國務院公布《粵港澳發展規劃綱要》。目前,「十四五」規劃涉及粵港澳部分,包括深港河套建設的協同發展。區域經濟合作安排已經上升為國家戰略。

從沿海城市自身發展,到沿海沿江經濟帶建設,再到灣區經濟建設,這是中國「以經濟建設為中心」的三次飛躍。可惜的是,香港政府到2005年才決定縮減邊境禁區圍網,2008年才公布將禁區逐步放開,從2012年到2015年才分三批解除。對被開放的禁區土地雖然有規劃,但閉門造車,既沒有考慮深港灣區的發展,也沒有制定土地發展戰略和「污染產業和厭惡設施」負面清單,才有後來香港沙嶺殯葬城優先佔用的低級政策的出台。

香港邊境禁區是港英當局隔離深港兩地的產物。1951年5月,港英當局實施《邊境封閉區域條例》;1962年在深圳河以南2,800公頃的土地鋪設圍網。1980年中期,香港有開發禁區的倡議,但港英當局沒有興趣;1997年回歸初期也有相關倡議,港府也沒有興趣。到本世紀初,2002年4月,還加強邊界圍網,堵截非法入境者。擱置了近六十年。到2005年10月的施政報告才決定縮減香港邊境禁區圍網,2008年政府公布將香港邊境禁區2,800公頃土地逐步放開,宣布落馬洲、蠔殼圍、沙頭角禁區北移。從2012年到2015年才分三批解除,現在還留下400公頃的禁區。但2005年特區政府宣布縮減邊境禁區後,香港「官商勾結」的口號就開始流行,香港的大地產商在要被縮減的禁區範圍內大規模圈地並囤積。這必將增加未來土地開發的成本,土地閑置、限制以及像沙嶺殯葬城「厭惡性」開發,也都不是辦法,香港應當找到適當的對策,不能排除基本法第7條、第105條的徵用。否則就對不起這麼大塊的回歸土地,對不起「一國兩制」和香港基本法。

像殯葬城這樣低級的開發,是港英「遺毒思維」的反映,不但以鄰為壑,影響羅湖商業區的發展,惡化深港關係,給禁區開發樹立一個錯誤的範例,還可能毀壞深圳河畔文明的發展。假設當初維多利亞海港兩岸的初期建設階段,沒有限制規劃,到處都是工業廠房、殯葬設施、公交車場等,香港能夠連續獲選為世界三大夜景城市之最嗎?從太平山(舊稱扯旗山)上下望,現在香港維港兩岸白天是香港最為繁忙的中心商業區,是香港的金融中心、航運中心、專業服務中心所在地;入夜後,兩岸的摩天大樓都會亮起五彩繽紛的燈光,街上廣告牌和住宅照明,一起構成亮麗的夜景,成為香港的地標。

人類的文明起源總在江、河、湖、海岸邊,人類總是優先在適當的江畔、河畔、湖畔、海灣岸邊居住、生活和發展,兩者有密切的關係。香港回歸以後,發展深圳河畔文明,開發香港邊境禁區,是深港兩地人民的期盼。從規模、長度等地理條件來看,深圳河和維多利亞港灣是小巫見大巫,但大巫有大巫作,小巫有小巫看。相對而言,深圳河的北側,開發得較快、較好;但南側仍然一片荒涼,顯得很不對稱,很不平衡。

在內地,類似深圳河南岸不會出現沙嶺殯葬城這樣的規劃,例如上海的黃浦江畔、廣州的珠江兩岸。在國外其他地方情況也是如此,英國的泰晤士河畔、法國的塞納河畔,歐洲多國的多瑙河畔,可能只會出現重要的建築群,像上海的外灘,或者豪宅群以及其他有地標價值的建築物,但絕對不會在河畔上建設超級殯葬城。這是「一國兩制」限制了深圳河南岸的發展嗎?當然不是。在「一國兩制」下,深圳河兩邊是GDP產值名列前茅的深圳經濟特區、香港特別行政區,應當坐下來談一談。深港兩地也應當邀請中央參加。不論地方是否願意,中央也可以介入。 

三、「一國兩制」下深港應當共同開發深港灣區

不必過多說明,深港灣區是粵港澳大灣區的組成部分。大灣區的核心在於珠江出海口的海域及其岸邊陸地,小灣區的中心在於深圳河及其南北腹地。由於深港邊界是以深圳河中心線劃界的,深圳河治理後,也以新河中心線作為區域界線。香港基本法作為全國性法律,在處理深港灣區開發的問題上,應當作為共同的法律依據。

香港基本法第118條規定:「香港特區政府提供經濟和法律環境,鼓勵各項投資、技術進步並開發新興產業。」第119條規定:「香港特區政府制定適當政策,促進和協調製造業、商業、旅遊業、房地產業、運輸業、公用事業、服務性行業、漁農業等各行業的發展,並注意環境保護。」對基本法第118—119條的條文應作廣義理解,促成大灣區社會經濟的融合。香港應當融入大小灣區,在經濟全球化態勢下,不同國家還可以實現經濟融合,如歐盟、東盟;一國之內不同地區趨於融合並非沒有可能。世界上沒有絕對有利的東西,融入也有利有弊,但利大於弊。如疏導得宜,可以百利無害。

深圳河,史稱明溪、羅溪,屬珠三角水系。深圳河發源於深圳梧桐山南麓牛尾嶺。梧桐山是離香港最近的國家級風景名勝區,又是國家森林公園,有不少旅遊景點。梧桐山的毛面杜鵑是世界上唯一自然分布於中心城市的大樹杜鵑。深圳河流經深圳市區和「新界」郊區,自東北向西南流入深圳灣,出伶仃(零丁)洋。伶仃洋是很出名的,南宋文天祥的《過零丁洋》詩,留下「人生自古誰無死,留取丹心照汗青」千古傳誦的名句。

深圳河全長37公里,流經深圳的支流有布吉河、福田河、皇崗河、新洲河;流經「新界」的支流有梧桐河、平原河。與內地的大多數東流的河流不同,深圳河是向西流的,河道平均比降1.1%。也就是說,如果深圳灣潮位提高,深圳河宣泄不暢,深圳部分地區就可能發生積水。在1997年、2000年和2006年深圳河曾經進行河道拉直、擴闊、挖深的治理。

深圳河的西邊有出海口,但東邊沒有入海口。深圳河的源頭稱為伯公坳,而沙頭角河的西邊源頭就是深圳河東邊的伯公坳,沙頭角河東流至沙頭角東,東流出沙頭角海,但沙頭角河流量不大,也很短。如果開鑿人工運河,將沙頭角海的海水引入沙頭角河,將沙頭角河與深圳河的源頭鑿通,則沙頭角海的海水就可以和深圳灣的海水相通,成為中國廣東省東西走向的一條較短的運河。

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發展深圳河畔文明,開發香港邊境禁區,是深港兩地人民共同的期盼,有助於創造新的經濟增長點,解決深港兩地共同關心的問題。圖為港深邊境俯瞰,北面為深圳

這樣一條不到40公里長的運河的工程意義當然與規劃中在泰國開鑿的克拉運河不能相比,也不能與蘇伊士運河、巴拿馬運河相提並論。當然也不能與中國古代的京杭大運河相提並論。深圳河和沙頭角河貫通的運河的工程量和功能都只能稱得上是小運河。但由於利用了深圳河和沙頭角河的河道,就工程造價而言,就會大大降低,但以下三大功能還是可以匹配的。

一是旅遊的功能,世界上的運河並不多,除了中國的京杭大運河外,可供兩岸觀賞的運河尤少。但京杭大運河還有水運的功能,還會干擾旅遊的功能。深圳河和沙頭角河改造成為運河可以與天然河道的旅遊功能相媲美。深圳河兩岸乃至其支流也都有不少景點。香港人熱衷於「行山」,也喜歡「遊船河」,短途可以在小運河小轉,稍遠可以到維港一遊。

二是開發的功能,深圳河北岸已經開發,但還沒有開發完畢,屬於香港轄區的南岸根本沒有開發,雖然有些自然景觀、農耕村落、濕地、碉堡、祠堂、私塾等文化和生態遺址,還是要保護,但不少地域,也還是要開發的。深圳運河就可以吸引外來投資,符合基本法第118—119條的要求。

三是環保的功能,深圳灣乃至珠江出海口的廣大遼闊海域,是有可能被工業廢水污染的。深圳早就意識到這一點,禁止深圳河北岸發展工業,對深圳河套的建設,中央也早就反對發展工業。主要是工業廢水通過深圳河流入深圳灣,再流向珠江出海口。由於缺乏海水的循環,單靠潮汐,自淨能力較慢。如果沙頭角海、大鵬灣海的海水可以通過深圳運河流向深圳灣乃至珠江出海口,對大灣區的環保有重大意義,大灣區就可以行穩致遠。

深圳與香港可以在「一國兩制」下開拓河畔文明,建設邊境禁區,創造新的經濟增長點,解決深港兩地共同關心的問題。同時在深港都是大灣區成員的前提下,也可以通過深圳運河的開鑿,開創遊船河的旅遊業,帶動深圳運河兩岸工商業的發展,還可以加強珠江出海口(大灣區的核心地帶)的海水循環,解決污染問題。 

四、香港應發揮大灣區的合作優勢 

大灣區11個城市的合作發展有兩個優勢,分述如下:

一是發揮大灣區11個城市各自協同發展的優勢。2017年7月,國家發改委牽頭,省府、港、澳政府四方簽訂了《深化粵港澳大灣區建設框架協議》,國家主席習近平出席了簽訂儀式。這意味著,中央政府將從中協調,發揮大灣區不同城市的不同強項,讓不同的城市發揮聯動、協同效應,起互補作用。有中央的領導和協調,有國家發改委作為專業指導單位的具體指導,利用大數據分析,有可能實現區域和專業整合,避其害,化害為利,發揮其利,發生正面的、規劃的、中長期效應。大灣區建設既已成為國家戰略,就可以發揮建國以來國家集中各方面力量辦大事,辦好事,辦對大家有利的事,在大灣區本身有利條件和環境的配合下,把大灣區的事做好、做強。

二是發揮大灣區內「一國兩制」優勢。內地9個城市,都是在沿海改革開放具有領先地位的城市,但與港澳相對比,開放程度還有所不逮。在新時期中國特色社會主義深入改革開放過程中,還可以繼續向香港、澳門學習,取長補短,吸取資本主義市場經濟的有關制度和機制,但要有所揚棄、有所取舍、有所變通、有所提高、有所掌握,不是簡單移植和抄襲。如果沒有大灣區的機遇,這種借用取鑒、評估吸收過程較為漫長。有了大灣區的整合,學習和消化過程就可以大大縮短,提高學以致用的效果。

然而,香港資本主義經濟也不是任何制度和機制都是優越的。回歸以來的歷史也說明,港澳有的優勢在國際競爭中有所退化,未能適應港澳本身發展,未能適應與內地的融合,有吸取精華、排除糟粕、再認識、再提高的必要。這不是自我貶損,而是實事求是。以香港為例,回歸時,香港特區的GDP約佔內地的四分之一,在回歸20餘年後,這種比重只有四十分之一了。香港不可能保持永遠優越,更不能抱著永遠超越的態度。如果沒有大灣區的安排,香港在發展過程中優勢將慢慢消亡,逐漸沉淪。港澳如不願意融入大灣區,將難以為繼。大灣區建設為香港和澳門,尤其是香港,提供了反思、反省、求變、求進的機會。

大灣區的11個城市,只有港澳是自由港。目前港澳尚未發揮作為自由港的優勢,美國取消香港單獨關稅區的地位是完全沒有道理的,違反WTO規則,香港應當進行交涉,但也應當正確適用WTO的「原產地規則」:

一是自由港的優勢。基本法第114條規定:「香港特區保持自由港地位,除法律另有規定外,不徵收關稅。」第115條規定:「香港特區實行自由貿易政策,保障貨物、無形財產和資本的自由流通。」第116條第1款規定:「香港特區為單獨關稅區。」香港基本不徵收關稅,基於公平原則,通過談判,香港也可以要求其貿易夥伴根據對等原則對香港也基本不徵收關稅。如果香港可以與大部分資本主義國家互免關稅,對香港乃至大灣區的貿易必然還有進一步的促進。

二是區際產能合作。內地9個城市,各自的優勢顯著,完全有可能進行區際產能合作,開拓國際市場。以科技產品為例,從產品的確定,人才資金到位,研發試驗,測試調試,專利申請,質量提升,形成完備的產業鏈,批量生產、開拓國際市場、物流銷售及售後服務等,各種業務都有關係,但又可以分開處理。任何一個城市來做,未必能做得好。如大灣區進行跨市合作,發揮各自優勢,就可以形成國際產能,事半功倍走出去。香港、澳門作為單獨關稅區,也完全可以積極開拓外向型的自由貿易關係,在最大範圍內與更多單獨關稅區建立最自由的經貿關係,提高大灣區包括港澳產品走出去的競爭力。

三是充分利用原產地規則。世界面臨維持自由貿易,還是貿易保護的十字路口。第二次世界大戰後,美國倡導自由貿易,主導關貿總協定(GATT)和世界貿易組織(WTO)。但近年來美國一改初衷,走向貿易保護主義,試圖改變美國長期奉行的國策,推翻美國主導的貿易規則和制度,輸打贏要,與世界大多數國家認同的經濟全球化、貿易自由化、構建人類命運共同體的世界潮流相抗衡。作為世界最強大經濟體的美國,以國家安全、振興國內製造業、擴大基建規模等種種借口,採取了減少貿赤、財政增收,提高關稅等不正當的貿易保護主義措施。美國的貿易戰針對中國大陸的自由貿易區,但不可能也不應當針對港澳單獨關稅區。在有利可圖的情況下,靈活機動的中國和港澳商人,就可能進行跨市合作,特別是在不同關稅區最後實質性改變的成本相近的情況下,作最後實質性改變或關稅編碼的轉變。有特色的灣區大學應設置經濟、外貿、法律、對策等科系深入研究國際貿易規則、爭端解決機制等有效應對。

本文發表於《紫荊論壇》2021年5-6月號第8-14頁

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