1997年香港回歸，港英公務員系統及其制度整體延續，對保障香港繁榮穩定及高度自治有特殊貢獻。在行政主導體制之下，香港公務員制度與行政效能對香港管治體系與品質影響極大。這一套公務員制度講求形式理性和官僚管理的科學性，以規則取向和程式正義為指標，是港英殖民制度中發展較為現代化和規範化的部分。

香港公務員回內地掛職可融合增量「一國兩制」

然而，在回歸後的行政治理尤其是社會運動挑戰與發展正義壓力下，公務員群體出現不忠誠和缺乏政治能力、判斷力與行動力的短板，損害特區政府的管治權威和回應社會的政策供給能力，更與新時代國家戰略和體制不相協調。「愛國者治港」除了選舉範疇，也應當深入公務員體系。而公務員的政治訓練與能力培養，除了宣誓懲戒規範的完備及本地訓練體系的優化之外，與內地之間的任職交流進來正式提上議事日程。特首林鄭月娥確認，香港特區政府即將與內地，特別是廣東地方政府簽署公務員任職交流協定，遴選優秀公務員往內地任職、交流和鍛煉。此舉有助於培訓、訓練具真正「一國兩制」視野和政治能力的香港公務員，儲備未來管治人才，並引導香港公務員的學習與自我規訓方向。

公務員任職交流制度是中國公務員制度的有益經驗和特色，也是公務員培養成長體系的重要一環。中國公務員法第69條對此作出明文規定及制度保障。任職交流有助於公務員在不同的行政崗位及履職環境中相互學習與歷練，對國家的行政層級、治理狀況與行政文化包括危機管理經驗有較為完整及多層次的積累，以説明公務員形成良好的制度理解、行政協作與政治判斷與行動能力。與內地公務員廣泛的任職交流經驗及行政鍛煉機會相比，香港公務員的任職交流相對狹窄及有缺陷，此次港府通過地區間行政協定方式推動香港公務員內地掛職鍛煉，可有效彌補固有欠缺，提升制度理解能力和管治能力。

「一國兩制」框架下，香港公務員習慣於遵循港英遺留的行政傳統，固守程式正義和官僚制規程，對複雜政治形勢、社會正義需求及發展創新的決策壓力缺乏主動應對的知識和能力，甚至出現對「一國兩制」的偏差理解及失職行為。內地掛職交流有助於香港公務員對「一國兩制」的深化理解與認同，以及對國家憲法、國家行政文化與制度理性的學習和運用，使之有效彌補既往在政治忠誠與治理能力上的短板，塑造成為「愛國者治港」的行政中堅力量。

以地方行政協議形式提供香港與內地公務員任職交流的制度依據和具體安排，是一種正當合理的法律技術。無論是在「一國兩制」憲制秩序內，還是大灣區戰略框架下，國家在政策上都一直鼓勵香港與內地城市進行制度合作與技術合作，發揮地方互動的積極性，而行政協定體現雙方在國家憲法下的平等協商和區域協同發展的合作精神。香港公務員優先在大灣區範疇掛職交流，是大灣區融合發展及治理創新的一個重要的管治能力培育機制。香港公務員成為合格的「大灣區幹部」，對推動香港融入大灣區及轉化獨特優勢，大有裨益。

公務員任職交流，在具體安排上應當具有雙向性和互惠性，即不僅僅是香港公務員來內地掛職交流，內地公務員也應當具有對等機會赴港任職交流。無論是「一國兩制」，還是大灣區戰略，都需要香港與內地公務員具有更多的交叉任職經驗和深度的相互理解與協作，從而推動「兩制」的良性互動，以及催生出制度與政策創新的合意。內地公務員的政治素質、學術基礎、國際視野與行政綜合能力已有較大進步，通過在香港有關政策局及行政部門的掛職交流，可進一步提升國際視野和規範管理能力，並補充對香港實際情況與社會需求的認知，對大灣區戰略精準推進有實質性推動力。

香港特區政府與內地地方政府在具體執行雙向掛職交流協議時，應當通過嚴格標準與競爭程式選拔優秀公務員承擔掛職任務，應有落實與相關公務員之專業背景及行政經驗有關聯的行政職位保障和工作條件保障，並提供適當的特別補貼和培養支援。掛職公務員的期限以不少於一年為宜，可保障掛職具有實效性及沉浸式的融入效果，避免走過場及浮於表面。掛職公務員應專門建檔考核，優異者應當在香港與內地各自的行政系統獲得晉升優先權，國家應當對其長期成長予以政策性關注和支持。

任職貼近國家，義務催生認同。國家不僅在大灣區試點招收香港居民直接任職公務員，而且開闢公務員任職交流計劃，並吸收和推薦香港青年及傑出高階人士出任國家重要官職或國際組織職位。這是「一國兩制」制度體系建設的重要一環，是兩地行政制度的積極接觸與融合發展，對提升兩地各自的行政治理能力都有幫助。經此安排，香港公務員不再簡單地以「港英傳統」自滿和內卷，而有了進入國家治理體系的順暢通道及政治成長的合理階梯，其政治仕途與服務範疇不再局限於香港本地，而可積極擴展至國家範疇甚至依託國家走向全球治理。這是香港公務員視野與責任的新境界，也是香港提升治理層次與能力的新機遇，更是「一國兩制」深度制度性交融的重要開端。    

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為北京航空航天大學高研院、法學院副教授、全國港澳研究會理事

來源：橙新聞