在第一屆香港特區政府成立的大概兩三年後，我便提出了要改變主要官員崗位乃是公務員職位、而主要官員均為公務員（無論是合約公務員或職業公務員）的安排。觸發我提出這個建議的原因，是因為在2000年中，公營房屋的建造過程發生事故，引起極大民憤，公眾強烈要求政府問責，但由於主事官員乃享有職位保障的高級公務員，所以無法通過辭退他來讓政府得以向公眾問責和紓解民憤。即便其後有房屋委員會主席宣告“引咎辭職”，希望產生“間接”問責的效果，但效果始終未如理想，民憤仍然揮之不去。
那次事件不單對政府的管治威信造成重大傷害，更同時帶出了一個深刻的問題，那就是在當時的制度下，只有行政長官一個人才可以“有資格”負起因為政府施政失當或嚴重事故發生而衍生的政治責任。如果行政長官每每要憑藉請辭才能履行政治責任的話，則行政長官必然要頻頻更換，但那卻是不可能也不應該發生的事。因此，為了滿足社會上對政府問責的訴求不斷升溫，並且防範反對勢力有機可乘，以政治任命方式任命主要官員乃無可避免之舉。
第二屆政府成立伊始便在不少公務員和社會人士不認同或憂慮的情況下引進了“主要官員問責制”。然而，從一開始我對“問責制”這個稱號便很有保留，因為這樣一來社會各界容易把這個新制度的重點放在主要官員向公眾問責上，從而忽視或不明白這個新制度其實要達到一些更重要、更戰略性的目標。其中一個目標是讓行政長官有機會組建一個與其志同道合、步調一致的領導班子去實現其的施政抱負，並通過進退主要官員來體現對中央和社會問責和重建政府威信。
也許設計這個新制度的人覺得用“政治任命”一詞過於敏感，擔心會引起公眾的懷疑和反對派別有用心的抹黑，但無論如何，“主要官員問責制”這個稱號讓不少人覺得新制度建立的目的是要加強政府對民眾的問責，更讓反對派和一些不明事理的人得以事無大小要求主要官員引咎辭職，並因為他們沒有請辭而攻擊政府和對政府失望。我認為在適當時候把“主要官員問責制”重新命名為“主要官員政治任命制”更為恰當。
形成全面“愛國者治港”網絡
我之所以提出“主要官員政治任命制”，其實還有更重要的考慮，那就是主要官員任命制是建構管治聯盟工程的一個重要環節，而這個新制度要成功，要有利於香港的有效管治和香港的長治久安的話，它必須與建構香港的管治聯盟的工作齊頭並進，相互配合，否則它的根基不會穩固，而它的效用也會變得有限。回歸接近24年以來，建構管治聯盟的工作進展緩慢，對主要官員政治任命制的成效、發展和完善形成了“瓶頸”。
從成功實踐“一國兩制”的角度而言，香港需要的管治聯盟是一個其成員共同擁戴中央的愛國者政治網絡。網絡的主要成員包括特區政府的政治任命官員，立法會的建制派議員，愛國的專家學者與意見領袖，和各個重要的愛國政治、文化、商會、社會、教育、智庫和地區團體的負責人。他們在中央和特區政府的領導、統籌和協調下，忠誠合作，聯手駕馭香港的政治局面、開拓群眾支持基礎、掌握話語權、贏取選舉勝利和確保特區有效管治。
這個管治聯盟並不需要如其他地方的執政黨般有較為嚴密的組織和領導系統，但在中央和特區政府的領導、指揮和調遣下卻仍然可以形成一股強大的政治和管治力量。不過，長期以來，由於這個管治聯盟尚未建成，愛國力量分散，以致特區政府的領導班子與立法會內和社會上的愛國力量尚未結合在一起。不少領導班子的官員尤其是那些來自公務員系統的官員是以個人身份加入政府，他們本身既沒有群眾基礎，又並非是社會上有影響力的組織的領導人或“代表”，所以缺乏動員社會和群眾力量支持政府的能力。在沒有強大管治聯盟的支撐下，領導班子在政治上頗為孤立和社會上支持基礎薄弱，這本身便使得特區政府管治艱難，再加上政治架構內、社會上和香港以外的反對與敵對勢力的百般阻攔，不但良政善治遙不可及，“行政主導”名存實亡，回歸後特區政府在長期處於弱勢和捱打的狀態下無法有效管治和維護政治穩定。
更甚者，領導班子不願意與立法會內和社會上的愛國分子在政治上密切合作，更遑論與他們互通信息、共形聲勢，在制定政策時把他們當作管治夥伴和與他們一起爭取社會各界支持政府施政。相反，領導班子和其他人因為政治立場和切身利益的差異沒有能夠在相互合作和互諒互讓的基礎上縮窄或消弭，領導班子與其他人的關係並不融洽，而且齟齬不少，有時甚至讓反對派和媒體有可乘之機，對領導班子的形象和威信不利。只有在大家都是管治聯盟成員的情況下、在產生“命運共同體”的意識後、並在中央的統籌協調下，彼此才有機會“和衷共濟”。
推動香港管治局面煥然一新
如果行政長官是一個強大的、持久的管治聯盟的核心，則這個管治聯盟便可以是其主要官員的人選的來源地，而又由於這些主要官員彼此之間已經相互認識或者曾經在政治上合作，其所組建的領導班子從一開始便是一個有著共同政治理念和較為團結一致的政治團隊，不需要花時間磨合便可以馬上開展工作。另外一個好處是：由於主要官員是那個長期存在的管治聯盟的主要成員，行政長官又是該管治聯盟的重要成員，管治聯盟的成員又有相當的穩定性，不少有志從政者又以管治聯盟為發展政治事業的最重要渠道，而管治聯盟又擔負起培訓政治人才的功能，因此就算行政長官出現人事更迭，不同行政長官的領導班子的人員構成也會保持一定的連貫性，這會有利於政治人才的培養和政治事業的建立，以及政府施政的延續性和“前瞻性”。目前的情況顯然並不理想。
自從有了“主要官員問責制”後，每位行政長官都要花大氣力從各方面物色人才加入自己的領導班子，而另一位行政長官上任後又要花大力氣另覓人選，這便造成了領導班子每隔一段時間便出現大換班的情況。離開了領導班子的人大部分沒有繼續從事政治工作，他們覺得重返政府的機會不確定，甚至可以說頗為渺茫。他們又沒有管治聯盟作為在政治上暫時“棲身”再圖複出之地。這樣一來，不少有志從政的人會對政途和仕途卻步。香港本來已經政治人才匱乏，現有的情況又有“浪費”政治人才和窒礙政治人才冒起之嫌，這是很可惜的。這就解釋了為什麼近年來越來越多主要官員來自公務員系統。不少人更慨歎領導班子的能力和素質出現每況愈下的現象。
與此同時，這種情況卻又導致了在一定程度上“掏空”公務員隊伍人才的後果，讓高層公務員出現青黃不接的窘境，況且部分行政管理人員出身的公務員也不一定適合做政治領導工作，特別是當前香港迫切需要的領導人才是那些氣度恢弘、目光宏大、知識淵博和膽識過人的政治領袖。
在香港國安法實施和完善選舉制度快速落實之後，香港內外敵對勢力已經沒有立足之地。他們過去策動此起彼落的政治鬥爭和對愛國人士的打壓欺淩，肯定對政治人才的崛起不利，也對建構管治聯盟形成障礙。中央圍繞著撥亂反正的對港新政策和新部署日後應該有利於管治聯盟的建構和政治人才的培植。管治聯盟建構如果能夠與“主要官員問責制”完善這兩項工作齊頭並進，則香港的管治局面必將煥然一新。
（文章觀點僅代表作者本人）
作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長
來源：大公報
