與其他中央治港政策相若,「愛國者治港」原則通過法律的形式得以付諸實施。憲法與基本法作為特區的憲制基礎,共同確認了「愛國者治港」相關的憲法原則,全國人大於3月11日通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》(《決定》),和人大常委會於3月30日通過新修訂的基本法附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》,是對該原則的具體落實和安排。
實施「愛國者治港」的法律規範體系──圍繞着憲法、基本法和《決定》──仍然有待不斷地發展與完善,這包括香港特區本地立法和修法。在此過程中,全國人大及其常委會、特區政府、立法會與法院分別扮演着重要且能動的角色。特區機關既是「愛國者治港」相關法律的完善者,也是受規範約束的對象。
《決定》和修訂後的基本法附件一和二是關於特區新選舉制度的法律,為落實「愛國者治港」提供了直接法律依據,是「愛國者治港」法律化的基礎,相關法律規範構成了特區管治憲制的重要部分,對特區具有凌駕性。目前學術界對此已經有很多著作予以闡述。本文以實施「愛國者治港」的核心條款基本法第104條為例,探討「愛國者治港」的法律實施及相關問題。
基本法第104條規定了香港的宣誓制度,要求行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員就任公職時,宣誓擁護香港基本法、效忠香港特區。第104條列舉的公職人員領導或參與特區行政、立法與司法機關的有效運行,顯然是特區的管治者,當屬治港者範疇。
這裏值得澄清的是條文中的「主要官員」與「司法人員」的內涵與範圍。
基本法將「司法人員」分為「法官」與「其他司法人員」兩類,這種區分的意義僅在於二者的任免制度不同,就第104條規定的宣誓制度而言,二者並無差異。申言之,第104條規定的「各級法院法官和其他司法人員」可直接理解為「司法人員」。
「其他司法人員」也應宣誓
然而,基本法就此三項法律概念均未給出明確定義或劃分標準。如從本地法律的規定來看,《司法人員推薦委員會條例》界定了「司法人員」,《釋義及通則條例》界定了「法官」,屬前者而不屬後者應劃屬為「其他司法人員」。值得一提的是,據此得出的「其他司法人員」卻並未完全列舉於《宣誓及聲明條例》規定的應當宣誓的司法人員列表中,這恐怕是一種缺失或遺漏。
值得一提的是,基本法第104條以及全國人大相關解釋,未將區議會議員納入「就職時必須依法宣誓」的公職人員之中。香港區議會並非一級政權組織,但依據《區議會條例》承擔了一定的行政職能,其民選議員由選民直接選舉產生,是香港居民參政議政的重要機構。按照《區議會條例》,提名的候選人須滿足「提名表格載有或附有一項示明該人會擁護基本法和保證效忠香港特別行政區的聲明」,這構成了區議員的參選資格的程序性要件。因此,區議員實際上具有與第104條列舉的治港者相同內容的法律責任。
香港國安法頒布實施後,行政長官表示,區議會議員「應優先被視為公職人員,需要按香港國安法宣誓」。可以預見,相關本地立法將進一步確保、強調區議會議員的「愛國愛港」屬性。
治港者是一個描述性術語,不是一個被明確界定的法律概念。從法律文本角度觀之,基本法第104條所列的「公職人員」所指應該就是當下的治港者;而從理論與發展角度觀之,它並不構成對治港者範圍的窮盡式列舉,即是說治港者作為一種法律範疇仍存在豐富與發展的空間。
治港者的主體必須是「愛祖國、愛香港」者。治港者須得是愛國者,這首先是對這群人的政治倫理與道德要求;治港者須得是愛港者,這是政策中不證自明的應有之義。
儘管我們不能透析當事人的內心,但愛國與否法律上還是應有一定的判斷標準,即對他們參與治港還是有基本的法律要求。前文談到,第104條規定的公職人員就職時必須依法宣誓。人大常委會《解釋》規定,該法定宣誓內容同時構成了「參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件」。由此看來,治港者愛國的法律標準分為實質與形式兩個方面。
治港者愛國的實質標準是「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區」(參見《解釋》)。擁護一個國家或地區的憲法或憲制性法律,對自己服務的國家或地區效忠,是從政者的基本政治倫理。同樣,對於香港的管治者而言,擁護香港基本法、效忠香港特區是天經地義的政治義務,更是憲法性義務。
治港者的愛國還須通過包括宣誓在內的法定形式表達出來。愛國是一種思想與信念,治港者作為特區管治者需要切實對香港特區以及香港居民負起責任,故此必須按照法律規定的形式,表明(亦是承諾)自己有關愛國的政治立場與政治忠誠。
從比較法的視角來看,大部分國家的憲法都規定有就職宣誓制度,這已成國際通例。第104條將宣誓作為治港者獲得公職的法定形式,如《解釋》所釋明的,宣誓是有關公職人員就職的法定條件和必經程序,必須符合法定的形式和內容要求。
除宣誓外,法律還可規定簽署聲明的法定形式,目前這一法定形式主要應用於參選議員。按照香港法律,香港立法會議員、區議會議員均應當簽署聲明「示明該人會擁護基本法和保證效忠香港特別行政區」。在「陳浩天選舉呈請案」中,法院認為議員候選人簽署聲明應當是真心誠意地擁護基本法、效忠特區,否則選舉主任有權認定其提名資格無效。這表明,簽署聲明與宣誓只有形式上的差異,二者的實質標準應該是一致的。
外籍人士亦須受約束
治港者愛國愛港的法律標準和要求,應該適用於治港者中的外籍人士,即參與治港的外籍人士受到「擁護基本法、效忠特區」的法律約束,承擔相同內容的法律責任。但也要看到,第104條不是要求這些外籍人士具備對中國的國家認同如首先擁有中國國籍、持有香港特區護照,只是提出最基本的政治效忠要求,這一點不會因國籍等因素的不同而差別對待。
治港者的主體必須是愛國愛港者,這一要求是長期性的、持續性的。在他們滿足法定條件成為治港者後,「愛國愛港」將繼續成為他們的法律責任或義務。這一責任分為兩個方面:其一,如果就職後違背「愛國愛港」相關的法律標準,他們將承擔法律責任。《解釋》第3條規定,「宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的,依法承擔法律責任」。違反誓言,既違背了對公眾的具有法律約束力的承諾,也不再符合治港者愛國愛港的實質標準,也就不滿足出任有關公職的法定條件,至少應當負辭職的法律責任;其二,「愛國愛港」成為治港者法定職責的重要內容。擁護基本法、效忠特區不應當停留在一句宣誓口號,相關公職人員應當保證言行一致、以行踐諾,以實際履職行為維護國家對香港的主權與國家安全、保障香港的繁榮穩定。香港國安法第3條規定「香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任,應當履行維護國家安全的職責」,特區或特區機關的這一憲制責任的實現有賴於治港者以行動踐行「愛國愛港」相關的法定職責。
從鄧小平講話,到基本法的有關規定,再到全國人大常委會關於基本法104條的解釋、香港國安法的出台、人大完善選舉制度的《決定》、人大常委會有關議員資格問題的《決定》,我們可以很清楚地看到中央依法維護國家主權與安全的決心,而「愛國者治港」的法律化就是中央維護國家主權與安全的過程與手段。貫徹「愛國者治港」政策,香港特區責無旁貸。特區立法機關應積極推動「愛國者治港」在本地的法律制度建設,執法與司法機關應嚴格適用「愛國者治港」相關法律,保證特區管治有效進行、切實維護國家安全。可以預見,「愛國者治港」原則的法律化還將持續進行。除此之外,對治港者的法律與政策宣教也是必不可少的。
(文章觀點僅代表作者本人)
作者為香港城市大學法律學院教授
編輯:潘麗麗
審稿:黎知明