解讀香港國安法第9-10條
在香港國安法下，維護香港特區國家安全的責任主體是中央政府、特區政府、特區居民。維護國家安全不只是政府的責任，特區全體居民同樣有憲制責任，並積極參與其中。
香港國安法第9條規定：「香港特別行政區應當加強維護國家安全和防範恐怖活動的工作。對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理。」第10條規定：「香港特別行政區應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識。」
積極主動維護國家安全
上述兩條均置於第二章「香港特別行政區維護國家安全的職責和機構」之下，可見這是法律對香港特區就維護國家安全提出的法定要求，是對維護國家安全的法律制度和執行機制的具體要求之重要組成部分。第9條進一步要求政府加強維護國家安全的工作，突出要防範恐怖活動。為此，對在教育、社團、媒體和網絡等領域的國家安全問題與事宜，法律特別要求政府主動採取必要措施，對處理過程既要進行宣傳、指導，也要加強監督和管理。第10條重申特區政府在國家安全宣傳與教育方面的責任，敦促特區政府（此處是「大政府」）通過教育、媒體和網絡等渠道開展宣教活動，以期提升香港居民的國家安全意識和守法意識。
香港國安法第3條第2款規定：「香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。」香港特區負有維護國家安全的憲制責任，這是由特區的法律地位決定的。基本法第1條關於香港特區是中國「不可分離的部分」和第12條關於香港特區是中國的一個「地方行政區域，直屬於中央人民政府」的規定明確界定特區的法律地位，是基本法的「根本性條款」，不容受到任何挑戰。我們可以從如下幾方面理解第9條：
第一、香港特區政府在行政長官領導下具體負責開展本地維護國家安全的日常工作。特區政府不僅包括政府的各個權力機關、政府行政部門和其他享有使用公權力的部門，而且包括由政府預算支出的各類機構如公立學校、公立大學、香港電台等，甚至包括其他公營機構如醫管局、香港生產力促進局等，乃至政府作為第一大股東的港鐵。上述各機構、部門均有積極維護國家安全的義務，不能以市場經濟或政治中立為由而置身事外。
第二、香港特區政府應當加強「防範恐怖活動的工作」。7月1日香港街頭大庭廣眾之下發生的「孤狼式」暴力襲警事件為本條立法的必要性提供了充分的註腳，提醒特區政府絕不可對個體或群體恐怖活動掉以輕心，也為整個社會敲響了警鐘。又有所謂「光城者」多人因涉嫌製作爆炸物、或違反香港國安法第24條「串謀策劃恐怖活動罪」而被捕，被捕者包括大學職員和若干中學生。對不諳世事的中學生播種仇恨，並將他們招募發展為「犧牲者」，最終推入法律的深淵，這是恐怖活動年輕化的表現。故對防範恐怖活動，各級各類學校和其他教育機構責無旁貸。
第三、香港特區政府應當採取「必要措施」防範、制止危害國家安全和恐怖活動的行為在學校、社會團體、媒體、網絡等範圍和領域發生。採取「必要措施」要求政府積極主動，而不是頭痛醫頭腳痛醫腳、消極應付事態發生發展那種心態和行為。特區政府應該考慮主動地、系統地將國家安全法制及其重要性教育融入到各項法律法規、學校規章制度和日常工作安排中去。
第四、香港特區政府應當「對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜」的處理「加強宣傳、指導、監督和管理」。這也是提醒特區政府對維護國家安全負有積極的義務。
法律，特別是刑事法律，立法的目的旨在規範行為、懲罰犯罪、保障人權和教化人心。只要執法機構能夠嚴格依法辦事基本能起到立法者希望達到的目的。這是法律的「硬着陸」模式。然而，「徒法不足以自行」。法律要真正發揮作用，須得依賴執法者和受眾主體的素質、配套的法律體制，以及人們的遵紀守法意識。實現法律的規範價值還有待於法律的「軟着陸」模式，以實現法律的宣教功能。
香港國安法第10條有的放矢。本條對特區政府和學校、社會團體、媒體與網絡經營者管理者提出了開展國家安全教育的具體要求。具體而言：
第一、香港特區政府作為第一執法主體須得採取各種有效措施推進國家安全教育。除了常規的推動立法、制定政策之外，政府各政策局和執行機構要在各自工作範圍內開展教育活動。「教育」在此是一個廣義概念，不僅僅指發生在課堂的教學活動，還要利用一切可能的機會宣講維護國家安全的必要性和重要性，讓受眾知悉法律規定、執法過程以及違法後果。教育局、公務員事務局、民政事務局、保安局都有責任推動對各自管轄的員工的教育。
第二、學校、社會團體、媒體與網絡經營管理者既是宣傳教育的對象與客體，更是教育主體。作為主體，它們應該積極執行法律，配合政府政策，在本範圍和領域內開展國家安全教育。香港中小學經營管理主體極為不同，有公立、私立、私立公助，私立者中又有教會辦學或國際學校；各學校辦學理念和觀念取向不同，如有所謂「左派愛國學校」和其他學校之分。但是，在香港的各辦學主體都必須遵守香港法律，明白這一點政府就可以主動對學校發出必要的指令和指南。對待媒體和網絡，在保障言論自由的同時，也需突出國家安全法律的規制、警示與懲戒作用。
全方位無死角的國安教育
第三、香港特區政府及其下各職能部門首先應該充分利用現有體制內和社會上的宣傳媒介和渠道，全面、無死角展開宣傳，並且要持之以恆，方可收效。為了更有效地統一部署、集中資源、充分規劃，政府可以考慮成立跨部門、融合社會力量的國家安全教育督導推廣委員會，群策群力，把教育工作做到實處，以期收到實效。委員會還要督促各機構各部分開展活動，定期視察檢查教育效果，還可以在全社會開展多種形式的活動，如出版通俗讀物、法律知識比賽、放映相關影片、網絡問卷調查，等等。
第四、一切教育的目的旨在提升居民的「國家安全意識」。檢查意識的高低只能透過分析香港社會中大多數群體成員（居民）是否對維護國家安全的必要性、重要性、法律制度等方面形成比較統一或一致的共同意識，即是否達至形成一種社會共識。有了法律，加上宣教，輔之以其他激勵策略和方法應該可以逐步提升居民的整體國家安全意識的。
第五、同樣透過教育，還望提升居民的「守法意識」。香港居民一直視法治為社會認同的首要核心價值，守法就是法治的內容和表現之一。如今香港已經有了國家安全法，政府還會繼續透過落實基本法和修訂本地原有法律來完善法制，國家安全法律體系有望形成。對居民展開維護國家安全法律教育的同時，特別要勸喻說服居民守法，使之明白守法的意義和不守法的後果，從而從內心形成自覺守法的意識。
法律的生命在於實施。香港國安法在特區實施，應該說對恢復社會秩序、重建制度信心起到了立竿見影的效果。之後，特區政府逐步採取了若干立法、修法、政策制定的措施，包括完成或即將完成對《電影檢查條例》、《個人資料（私隱）條例》等的修訂，在不久的將來會完成國家安全法網的編織。這是值得肯定的。然而，法律的「軟着陸」同樣重要。為此，特區政府應當採取各種法律的、政治的、政策的、行政的等必要措施，包括加強國家安全的宣教，最終在全社會形成維護國家安全的共識，達至法律的使命。
（本文基於作者在7月16日由全國港澳研究會舉辦之「香港國安法實施一周年回顧與展望」專題研討會發言稿修改而成）
香港城市大學法律學院教授
来源：大公报
