《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

何建宗 I（香港）一國兩制青年論壇創辦人兼主席、全國港澳研究會理事

「愛國者治港」是中央對香港實踐「一國兩制」二十多年的經驗作出總結後提出的重要原則。全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在今年2月22日和7月16日的兩個有關「愛國者治港」的重要講話為解決香港管治者的問題，尤其是「政治忠誠」問題提供了理論依據和具體指引。他指出在特區政權架構當中，身處重要崗位、掌握重要權力和肩負重要管治責任的人士，必須是堅定的愛國者。

作為行政機關的組成人員，香港接近20萬公務員都必須確保是「愛國者」。公務員當中的政務主任（Administrative Officer, AO）,正是掌握重要法定權力和管治責任的精英，其思維模式和工作文化與特區政府的管治效能有莫大關係。本文首先闡述公務員「政治中立」和政治忠誠的關係，然後通過分析政務主任職系的現況和突出問題，探討如何通過改革這個職系，建立健全的制度保障，以確保「愛國者治港」原則得到貫徹落實。

一、「愛國者治港」原則與

「政治中立」

香港特區政府一直強調公務員「政治中立」。可惜這個源自西方國家，從港英政府年代開始引用的概念並沒有被界定清楚，更沒有在「一國兩制」這個新的憲政秩序之下被重新定義。加上眾多違反「政治中立」的個案沒有被處分，「政治中立」成為各方勢力各自表述，既備受關注又被嚴重誤解的政治概念。作為少數以「一國兩制」而非西方政治學觀點研究問責制和香港公務員制度的學者，筆者認為，先釐清這個概念，掃除誤區，有助於在公務員管理上落實「愛國者治港」原則。

（一）「政治中立」的概念

公務員「政治中立」的概念普遍應用於西方國家。但一般在制度上有兩個前提：第一，政府官員分為「公務員」和「政治委任官員」兩個部分。第二，政治制度上實行多黨制選舉，無論哪個政黨上台，都應該盡心盡力為在任政府服務（serving government of the day）。

「政治中立」對於公務員有兩大方面的規範：一是公務員不管個人的政治立場如何，都應該對所有黨派一視同仁，不能偏私；這是對他們執行公務的要求。二是公務員參與政治的權利和言論自由權利會比一般人受到更多的限制，以體現政治忠誠。可惜很多香港人包括個別公務員都有意無意忽視後者，甚至把政治忠誠與所謂言論自由對立起來。

英國和美國作為最早設立現代公務員制度的國家，對於公務員「政治中立」一直有嚴格的規定。英國方面， 「政治中立」是屬於公務員的聘用條款（terms and conditions）一部分，並非法律的要求（香港的規定基本上跟隨英國，香港和英國一樣，並沒有一部《公務員法》）。英國政府按照公務員級別和工作性質，對參與全國性和地方性選舉作出限制。在參與政治活動時，公務員被要求要保持克制，不能讓公衆有違反「政治中立」的觀感和引起所屬的大臣尷尬。值得注意的是，「政治活動」的範圍十分廣泛，包括參選、助選、發表政治言論、投稿報章、著書等等。無論是參與選舉或者發表政治意見，都要事先向上級或部門首長申請。如有違反批准條件的，上級可以撤回許可。可以說，英國的事先申請制度比香港還要嚴格。

美國公務員「政治中立」的實踐主要依靠完整的法律、強有力的執行機構和豐富的案例。美國於1939年通過《哈奇法》（Hatch Act），又名《防止有害政治活動法案》。《哈奇法》適用於由聯邦政府撥款的全國的僱員。該法規定受管制的僱員不得參與黨派選舉及相關政治活動、不得向下屬或有業務來往的人在政治上施加影響和壓力；不得募捐；不得在辦公時間使用政府場所和資源進行助選活動。美國設立特別調查辦公室（Office of Special Counsel），為所有跟公務員參與政治和發表言論的限制訂立詳細的指引，並處理有關違反《哈奇法》的投訴。指引的規定巨細無遺，包括對僱員在網上和社交媒體（Facebook等）處理黨派活動和選舉資料作出規範。

香港在港英時期既沒有選舉也沒有「政治委任官員」，因此上述兩個制度前提都不存在，理論上不應出現「政治中立」概念。港英政府在政府文件中提到這個概念，是1990年10月名為《公務員加入政治組織及參與政治活動》的內部通告，當中提到「公務員須保持政治中立，藉以確保政府的事務能秉公辦理，並且讓公眾人士見到確是這樣辦理，這點至為重要」。當年港英實行專制統治，總督兼任政府首長和立法局主席，所有立法局議員在1980年代以前都由總督委任，沒有現代意義的「政黨政治」。筆者認為，當年港英政府所指的「政治」，或者要求公務員避開的「政治」，實際上是指來自內地和台灣地區的政治影響。「政治中立」的真正含義是確保公務員對英國統治者的政治忠誠。

香港作為中國的特別行政區，體制必須符合中國憲法和基本法的規定，包括行政長官和主要官員都由中央任命。這是香港公務員制度實行所謂「政治中立」的特殊政治環境。

（二）香港公務員的政治忠誠

1997年國家對香港恢復行使主權，港英政府治下的香港公務員無論從制度和人員都基本不變，過渡到特區政府。然而，香港的憲政秩序已經出現根本性的轉變，從英國的「殖民地」變為直屬於中央人民政府的特別行政區。公務員從「英皇的僕人」變成特別行政區「港人治港」的主體。但由於香港公務員一直有所謂「政治中立」的迷思，而1990年頒布的香港基本法更多著重行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員以至法官和司法人員的職能、任命和宣誓，公務員的政治忠誠機制沒有在基本法的條文中出現。

然而，公職人員包括公務員對國家效忠是不言自明的道理。在《公務員守則》中，有一處提到「忠誠」兩字，就是「政治中立」的定義：「不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠」。這個表述反映了基本法以行政長官為核心的行政主導體制的精神。參照西方國家制定的香港《公務員守則》，其基本信念（例如誠實、廉潔、盡忠職守等等）可以說是所有現代商業或公營機構都必須遵守的守則，但這些職業倫理範疇的忠誠不能取代公務員政治忠誠的政治屬性。政治中立和政治忠誠的關係必須正確樹立。

（三）政治忠誠是「政治中立」的前提

香港有論者包括個別前官員認為，公務員作為公民有權利和自由反對政府，甚至連「修例風波」期間大規模參與反政府集會都不違反「政治中立」，這完全是以「政治中立」為幌子，以一般公民的自由凌駕公務員作為特定群體必須具備的政治忠誠，完全是偷換概念。事實上，政治忠誠不單與「政治中立」毫不矛盾，它是公務員實施「政治中立」的前提，正如上述《公務員守則》的定義。筆者認為，政治忠誠可以分為三個層次：對國家忠誠、對憲法忠誠和對在任者忠誠。

對國家的政治忠誠程度依據不同人的身份而有分別。但不論是否掌握公權力，只要是一個國家的公民，就得對國家忠誠，不得背叛自己的國家。擁有公權力的人對國家忠誠則不只是個人情感的事情，而是對國家和人民一個莊嚴的承諾。各國對此有不同的要求，但多數要求公務員要對國家憲法表示忠誠，其中一個普遍的表現形式為向憲法宣誓。香港基本法第104條要求公職人員宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區便是一個例子。

對憲法忠誠包含對憲法所規定的基本制度的忠誠。基本制度包括一個國家的政權據此產生的基本政治制度和選舉制度。因此，公務員參與違法「佔中」和「修例風波」這些針對中央政府和特區政權選舉方式的行為，與對政府政策一般性的批評性質是完全不同的。如果一個公務員公開表明不認同現行政治制度，但同時又作為制度的一部分參與政府工作，掌握公權力和資源，這本身就是違反個人職業倫理；這在香港所有商業機構都不能接受，作為特區政府更加不能容忍。

第三個層次的政治忠誠，是公務員對在任者忠誠。對在任者忠誠即是對憲法忠誠的具體化。以香港為例，行政長官是根據香港基本法產生，中央任命；而主要官員是由行政長官提名，中央任命；公務員必須對他們忠誠。必須指出，公務員對在任者忠誠不是對具體的官員或個人忠誠，而是對經憲法（香港而言是國家憲法和香港基本法）規定產生的政府和官員忠誠。過去，個別香港公務員以種種原因反對問責制的實施，或者以個別官員的經驗和能力為理由沒有全心全力協助其施政，都是毫無道理的，嚴格來說也是違反政治忠誠的要求。

要在香港公務員隊伍中貫徹「愛國者治港」原則，應先從當中最重要的政務職系入手。這個職系手握最大的權力，是中央任命的主要官員和廣大公務員的橋樑；同時也是最受港英統治文化影響的一群人，承載並塑造著回歸以後的公務員文化，包括「通才領導專才」、「大市場小政府」、「程序重於效率」等等。這些文化是否符合香港的現實需要，是否滿足新時代「愛國者治港」的要求，值得反思。

二、香港政務官制度和現況

 表1：政務主任職級和其他基本資料（2021年）

政務官（AO）只佔公務員總數的小部分，回歸以後的總人數維持在600人左右，近年數目大幅增加，2021年第一季度的總數為748人，約佔總數18萬多的公務員中的0.4%。根據公務員事務局的資料，政務官是「專業的管理通才，在香港特別行政區政府擔當重要角色。他們會定期被派往各决策局和部門擔任不同職位，平均每兩至三年調職一次。透過定期的職位調派，政務主任可以接觸不同層面，汲取各方面經驗，發展多方面才能和從事多樣化的工作。他們具備豐富的經驗、卓越的行政技巧及多方面才幹，又勇於面對挑戰，是政府的重要資產」。政務官可以說是公務員系統內的精英，首長級D8級政務官和D6級政務官統領了絕大多數政策局常秘和部門首長，只有少數專業部門是由專業職系的公務員擔任首長。

特區政府的內部行政管理遵循一個原則：公務員與非公務員分開管理，以政務官為領導核心。公務員管理的模式是：下級服從上級，其他職系（包括行政主任、文書主任、各個技術職系）聽從政務官領導。在實行問責制之後，問責局長名義上是决策局的一把手，是常任秘書長的上級，但內部行政資源的管理，仍然由常秘掌控。表1列出政務主任的架構、職位舉例、工資和人數 。

特區政府招聘政務主任主要從三個途徑：剛畢業的學士或碩士、具有數年政府以外經驗的人士、其他職系的公務員。大多數來自剛畢業的大學生。一般而言，政務主任可以在10-15年內署任或出任丙級政務官（D2）的職位。如果是一般部門的公務員，晋升到高級政務主任同級（例如總工程師）至少需要15年，到D2（助理署長）級別至少要20年。由表一可見，升任丙級政務官後是優勝劣汰的一個分水嶺：當中只有三分之一左右可以再上一層樓，而在最高的甲級和甲一級政務官則總共只有三十多人左右，出任部門首長和常任秘書長職位。

表2：常秘及部門首長中政務官的性別分布

表3：常秘及部門首長中政務官的學歷分布

表4：常秘及部門首長中政務官的學科背景分布

特區政府政務官呈現女性主導，文科背景偏多的特點。據統計，截至2021年6月，特區政府18名常秘中，只有一位是來自專業職系，其他全部是政務官。當中女性達15名，佔80%以上。教育背景方面，超過70%來自香港大學；學術專業方面，社會科學和文學學位各佔超過三分之一，其餘是法律和商學，理工科畢業的政務官只有一位，學歷達博士的也只有一位。常秘中有一半擁有碩士學位，但從其畢業的大學和學科推測，主要是政府資助的在職學位，碩士畢業後入職的寥寥可數。由此可見，高學歷在政務職系中是沒有入職優勢的。

部門首長方面，超過三分之一屬於政務官，共27人。其中，男性12人（44.4%），女性15人（55.6%）。擔任部門首長的政務官的年齡為48至60歲。接近一半的政務官擁有碩士學位（13人），沒人擁有博士學位。超過一半的政務官的學科背景為文學或社會科學（55.6%），商科佔33.3%，而工科僅有2人，法律專業僅有1人。詳情請參見表2至表4。

政務官的學科和學歷背景與它的傳統有密切的關係。港英政府強調「通才領導專才」，而英語水平、撰寫政策文件和思辨能力被認為比專業知識和技術能力更為重要。因此，常任秘書長（大部分在1980年代入職）當中，文學和社會科學畢業佔比達到七成，而商科和工科總共只佔一成左右。即便是與政府工作密切相關的法學，比例也不足兩成。

三、政務官與問責官員的關係

香港的主要官員由行政長官提名，中央任命。公務員政治上是否忠誠，其中一個關鍵在於政治委任官員與高級公務員的關係，即上文提到的「對在任者忠誠」。當中，最受關注的是局長與政務官包括常任秘書長（常秘）的關係。

常任秘書長的職責包括作為公務員的責任和作為常秘的責任。《公務員守則》規定公務員協助政治委任官員制訂政策、遵從在任政府的决定和主要官員的指示、推行政策、執行行政工作、提出建議等職責。而常任秘書長，則「須就轄下决策局的運作及其職能所涉及的事務向其局長負責」，而其他公務員須經由常秘向主要官員請示。

設立問責制的其中一個目的是讓政治委任官員從事所謂「政治工作」（雖然從沒有被準確定義），以及公務員從事「非政治工作」。根據特區政府的《公務員守則》和《政治委任官員制度守則》，問責官員的職責包括：制定政策與决策、爭取公衆和立法會的支持、處理有關立法會事務、對持份者、議員、政黨、傳媒進行遊說；而公務員不管「政治問題」，只是協助制定、執行政策。但在立法會各個委員會會議上，可以看到解釋决策局或部門政策的經常是各級政務官。因此公務員不做「政治工作」在完全政治化的香港社會是不合時宜的，而且容易讓公務員以《公務員守則》或「政治中立」為藉口不積極參與相關工作。這種「重分工輕合作」的規定可謂多年來政務官與問責官員關係未能理順的根源。

此外，常秘雖然名義上向局長負責，但事實上却擁有一個機構最重要的兩個權力：財政權與人事權。財政權方面，根據《公共財政條例》（香港法例第2 章），常秘為部門的「管制人員」（Controlling Officer），要對其所負責的决策局及部門的一切開支負責。雖然在現實運作中，常秘都會請示局長，但由於常秘承擔「法定責任」，容易在財政開支上與局長出現矛盾。

人事權方面，常秘的工作表現評核是由局長撰寫，從這個角度看，二者是領導與被領導關係；但從公務員管理制度上，常秘歸公務員事務局管理，局長無法單獨决定將常秘調離並立刻執行。常秘負責局內高級公務員的評核、升遷和日常管理。除了直接為政治官員服務的公務員外，無論局長、副局長或局長政治助理，都無權參與公務員的人事評核。公務員的晋升方面，對較高職級的公務員，包括首長級政務官和政務主任及高級行政主任，及相應薪酬級別的其他公務員，他們的晋升是公務員叙用委員會向特首作出建議，局長沒有權力决定公務員的晋升。當政治委任官員未能掌握以上權力，在任期有限的情況下能否得到公務員的全力支持，存在很大疑問。

四、政務官與其他公務員的關係

政務官的獨特文化源自英國，影響延續至今。他們擁抱精英主義，群體的同質性相當高，擁有共同的特徵。首先，政務主任擁有濃重的精英心態。一直以來，尤其是回歸以前，政務官都是大學生夢寐以求的高薪工作，每年過萬名考生當中，只有二三十人能脫穎而出，曾被稱為「天子門生」。其次，他們有著强大的集團意識。政務主任圈子內有强烈的論資排輩觀念，並强調大家有著共同的價值觀和團隊精神，進一步加强了內部的同質性。

政務官對「小政府」與謹慎理財相當執著，對長遠政策規劃和長遠財政承擔有所抗拒。因此，雖然香港坐享數以千億的儲備，但特區政府仍然不願意直接參與發展經濟，或者扶持個別行業發展，也與這種文化有關。政務官也强調甚至過分强調「程序理性」，即所有政策的醞釀、制訂過程和執行都必須按既定程序進行，效率和時限屬於次要。總結而言，政務官傾向重視程序、重視「共識」、重視資源投放，但卻不重視量化目標、不重視政策成果的評估。

與其他專業職系的公務員相比，政務官有三大特點，也是他們與前者出現矛盾的主要原因。

首先，薪酬相對高。政務官的入職薪酬不僅是所有職系中最高，政務官的各個職級對應的薪級表的薪點跨度也非常大，因此政務官在因為晋升的需要而署任上一個職級時，薪酬的增長幅度是非常可觀的。

其次，升遷相當快。專業職系的升遷沒有政務官快，是由於專業職系的職級之間增薪點跨度小，這導致職級的級別多，升遷的次數多。相反政務官則可以經常「跳級」晋升。舉例從大學畢業入職到D3（即副秘書長或者副署長）級別，一個工程師需要經歷五次晉升，而政務官只需要三次。這種差別待遇一直被視為「理所當然」，特區政府也從來沒有給出一個合理的說法。

第三，經常「佔用」專業部門的首長級職位。政務官除了制度上允許「跳級」，還可以通過「佔用」其他部門職系的位置加快升遷。政務官往往會空降到不同的專業部門擔任首長。這變相减少或拖慢了專業部門升職的機會。這與政務主任自詡「通才領導專才」的思維有關。一個突出的例子是環保署。環保署署長長期由政務官出身的常任秘書長兼任，而近年副署長和助理署長級別也有不少位置由政務官擔任；環保署的3個副署長，其中有兩位是政務官，9個助理署長中，也有兩位是政務官。這一方面阻礙了環保主任的晋升空間，另一方面也造就了政務主任署任更高位置或者實任原來位置的可能性。相反，專業部門公務員不能（或者極少）反過來加入政策局擔任秘書長，這導致很多公務員職系對政務職系產生不滿。

五、改革建議

香港公務員（包括政務官）的管理問題由來已久，當中有一般公務員制度普遍存在的官僚主義、形式主義、缺乏擔當等問題；另外，由於回歸以後過分强調「不變」和「政治中立」，導致與港英「殖民統治」相關的制度、文化、工作方式和價值觀延續至今。夏寶龍主任在2月22日和7月16日的兩個有關「愛國者治港」的重要講話為解决香港公務員問題提供了新思路。日後推行的公務員制度改革，如能從改革政務官的功能和角色作為抓手，有助於更有效落實「愛國者治港」。

建議1：向外招聘高級政務主任和首長級政務主任

在現行主要從大學畢業生招聘的途徑以外，可以在一定職級的政務主任招聘中試行「雙軌制」，「從增量入手」，「以增量激活存量」，帶動內部文化和工作方式的改變。事實上，特區政府曾經在2001年向外招聘高級政務主任，申請者必須具有至少7年工作經驗，起薪達75,000港元。當年共收到2,672個申請，55%具有碩士或博士學位；有大約10多名入職高級政務主任，但大部分人最終選擇離開政府。而特區政府其後以所謂「影響公務員士氣」為理由，取消該計劃，其他高級公務員職位也沒有進行向外招聘。

筆者建議在高級政務主任和首長級第二級政務主任兩個職級，以現有編制的10%左右（即各20多人），直接從社會招聘。挑選標準方面包括愛國愛港、具備專業能力與經驗、碩士或博士等高學歷；優先選擇有內地學習背景和工作經驗的香港永久居民。這兩個職級的政務主任相對年輕，晋升的機會大，可以比較直接看到改革的效果。以現時13個政策局為例，如果每個局委派一名外聘的助理秘書長和首席助理秘書長，有助為政策局帶來新景象，建立敢於擔當的公務員文化。

建議2：晋升須以實際政績為條件

署任的政務官必須在署任期內做出「看得到、摸得著」的政績，才可以獲得實際升遷的機會，否則應該降回原級別，做到「能上能下」。此外，特區政府應該增加公務員晋升的透明度，接受公衆監察和提出意見。高級官員如首長級政務官，可以實施類似內地的「公示」做法，鼓勵政府內外人士提交意見，這可以加強官員必須履職盡責的文化建設。這些做法可以以政務官作為試點，如效果良好可向其他公務員職系推廣。

建議3：定期到大灣區內地政府掛職

今年4月，特區政府提出將與廣東省簽訂協議，讓香港公務員到大灣區各大城市挂職，先從中層公務員開始，未來會考慮要求公務員在試用期內必須到內地挂職。這是一個遲來但可喜的變化。筆者認為，首長級政務官肩負落實和推動大灣區建設的重任，應該率先參與掛職安排。這一方面為中下層公務員發揮示範作用，而到內地對口單位短期掛職（預計是處長級和副廳級），也有助於建立人脉，推動落實其所屬政策局與大灣區內地城市的相關合作，這比「體驗式」的中低層公務員挂職的意義更大。這對培養和加强政務官與內地官員和各界別人士的溝通技巧和協作能力也有很大幫助。

建議4：把重要法定權力轉移到局長和副局長

香港在2002年實行問責制，2008年擴大至副局長和局長政治助理。然而，絕大部分法例的法定權力仍然掌握在原有公務員手上，導致問責局長和副局長的權力並不完整，權責並不相稱。建議儘快對香港有關行政法律進行一次梳理，就一些比較重要的法定權力，尤其關乎「愛國者治港」落實和深層次民生問題的，轉移到局長或副局長行使。這一方面可以提升管治效能，也可以改善現行副局長官位高但缺乏足够資源和權力的問題。

建議5：增加部門職系人員進入政策局

「通才」與「專才」的分野在現今社會已經不合時宜。政務官所要求的「技巧」事實上也是每個部門的高級領導所必須具備的，包括行政技巧、媒體訓練、國情學習等等。中央任命曾國衛任政制與內地事務局局長，以及李家超任政務司司長，打破回歸以來大部分時間由前政務官出任的慣例，正正顯示非政務官一樣具備超卓的領導能力和駕馭全局的能力。

筆者建議增加部門官員派駐政策局的比例，以增加政策局的專業和技術能力，目標是一半的各級秘書長由非政務官擔任。事實上，個別政策局例如發展局已有類似安排。該局有兩名常任秘書長，一名（負責規劃和地政）來自政務職系，另一名常任秘書長（工務）來自工程職系。工務科以下的6個副秘書長，有5名都並非來自政務職系，而是來自包括水務署、路政署、規劃署等部門。選舉制度改革後，原先立法機關內反對派對政府施政的刁難基本不存在，有專業經驗和知識的公務員作為政策局秘書長到立法會回應政策議題，有助於促進良政善治，也更有利於政策的全面落實。

（表1至表4資料來自香港特區政府公務員事務局，經筆者綜合整理。一國兩制青年論壇研究員全乃天亦參與本文研究。）

本文發表於《紫荊論壇》2021年9-10月號第6-14頁