《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

劉林波  I﹙北京﹚清華大學法學院博士生  

香港國安法設置了中央和特區兩個層面的維護國家安全機構體系,並分別賦予不同的職責職權。從公開資料來看，在香港國安法實施一年的時間裡，香港層面維護國家安全的執行機制運作有效、顯現威力，據香港保安局提供的數據，在一年時間裡，香港警務處國家安全處共拘捕117人，其中64人及3間公司被檢控，而駐港國安公署的功能尚未得到充分發揮。鑒於國家安全屬於中央事權，駐港國安公署有必要通過行使權力來體現維護國家安全的「中央性」。目前駐港國安公署之所以未打開工作局面，與香港國安法對駐港國安公署的職能定位設計不夠清晰是分不開的，需要從理論上來重新分析和厘定駐港國安公署的職能定位。

一、維護國家安全的

主導權和主體責任

根據香港基本法和香港國安法規定，香港特區的外交、國防、國家安全事務均屬於中央事權，在分析國家安全事務時，可與外交、國防事務進行對比分析。雖然外交、國防、國家安全三者均屬於中央事權，但三種中央事權的權力行使方式並不一致。在與香港特區有關的外交、國防事務上，主導權和主體責任是合一的，中央既享有主導權，也承擔了主體責任。中央的主導權通過外交部駐港特派員公署、香港駐軍分別依法履行職責得到較為充分的體現。在香港特區維護國家安全，主導權和主體責任出現了分離的現象，即中央享有主導權、香港特區承擔主體責任。這裡預設的一個前提是，中央事權的實現方式多種多樣，可以全部由中央機構實現，也可以由中央和地方共同實現。香港國安法設計的國家安全這一中央事權的實現方式是中央、香港特區兩套執行機制，但其中中央、香港特區的地位並不是平等的，中央享有主導權，特區的權力都來自中央的授權，這符合各國維護國家安全的普遍模式，即「中央主導、地方配合」。在主導權、主體責任合一的情況下，實現中央主導權並不存在太大問題，香港國安法提出的問題是，在主導權、主體責任分離的情況下，如何實現中央的主導權？如果分階段來看，在國家安全立法階段，無論是全國人大及其常委會采用「決定+立法」形式確定香港特區維護國家安全法律制度的整體框架，還是香港國安法規定「香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定」，為香港特區層面維護國家安全立法確定標準和邊界，都凸顯了中央的主導權；但在立法完成之後的法律實施階段，由於駐港國安公署尚未開展公開執法，中央的主導權未得到充分、完整體現。為在香港國安法實施過程中能夠常態化地體現中央主導權，可以採取以下措施：

第一，要求香港特區行政長官提交香港國安法實施年度報告。這份報告可分為詳細版、簡略版，詳細版報告可能涉及需要保密的工作信息，不予公開；在進行脫密化處理之後，對於這份工作報告的簡略版可以公開。公開這份報告，既能從形式上體現特區對中央負責，也是進行國家安全教育的一個好形式。

第二，進一步明晰駐港國安公署的國家安全行政職能。雖然香港國安法第55條規定了駐港國安公署行使刑事管轄權的三種情形，但三種情形的管轄權啟動門檻很高。在刑事管轄權短期內無法行使的情況下，應著力於分析駐港國安公署的行政權，畢竟行政權與人們的生活密切相關。香港國安法第49條採用列舉式而非概括式的形式，規定了駐港國安公署的四項職能：分析研判香港特區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報信息；依法辦理危害國家安全犯罪案件。香港國安法第54條還規定了對外國和國際組織駐香港特區機構、在香港特區的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理權。可以從以上規定中分析、解讀駐港國安公署在國家安全行政管理方面享有的職權。

第三，香港國安法第48條規定駐港國安公署「依法履行維護國家安全職責，行使相關權力」，對於這一規定中的「相關權力」具體包括哪些內容可以進行必要的解釋和說明，明確駐港國安公署可以直接針對香港居民行使的行政權，而不僅僅是對特區政府的監督、指導權，為駐港國安公署直接行使權力提供支持。

二、維護國家安全權力的

「中央性」與「地方性」

在探討維護國家安全權力的屬性之前，可以看一下內地司法體制改革的相關實踐。在內地，過去出現的司法權地方化現象導致司法上的地方保護主義盛行，損害了司法公正，因此中共十八屆三中全會之後，強調司法權是中央事權並進行司法體制改革，實行省以下地方法院人財物統一管理、設立跨行政區劃的法院等舉措都是為了解決司法權地方化的有效舉措。回到香港維護國家安全問題上來，國家安全屬於中央事權，與維護國家安全相關的權力具有「中央性」，出於尊重「一國兩制」的考慮，雖然中央享有在香港維護國家安全的主導權，但香港特區承擔主體責任，這種主導權和主體責任分離的結構安排，很容易導致中央主導權的弱化和消隱，維護國家安全權力行使呈現出「地方性」的傾向，這可能導致維護國家權力的「中央性」流失。通常認為，一些國家（中央）權力缺乏「中央性」的最主要原因在於中央政府在地方沒有自己的「腿」（制度）。根據香港國安法成立了駐港國安公署並賦予其若干職權，這就在特區政府之外，在香港建立了屬於中央的維護國家安全法律制度和執行機制，中央在香港有了落地執法權，有了在特區的「腿」，目前的問題是與香港警務處國家安全處等部門積極行使權力相比，駐港國安公署這條「腿」邁不開、走不動。

要凸顯維護國家安全權力的「中央性」，駐港國安公署必須邁出第一步，在香港特區搞一些標誌性執法動作。要認識到成文法在普通法地區實施的局限性，注意憲制慣例、司法判例在普通法地區的重要作用。比如，從成文法上來看，英國女王對國會法案有否決權，但是自從1707年之後，這一權力再未行使過，英國就形成了一個慣例：女王不對國會法案行使否決權。在香港基本法實施過程中，既形成了行政長官向中央述職等符合香港基本法精神和原則的慣例，也出現了對特區政府官員、議員提不信任案等不符合香港基本法精神和原則的慣例。在香港國安法實施過程中，如果駐港國安公署長期不行使屬於自己的某些權力，就可能讓公眾產生不必要的誤解，形成一些不符合立法原意的慣例，日後再啟用相關權力就可能面臨諸多障礙和阻力。

三、權力的能見度與權威的生成

對比來看，中央行使外交、防務方面的權力在香港社會的能見度還是比較高的，表現形式包括外交部駐港特派員公署進行發言和表態、提供領事保護、駐港部隊進行換防和軍事演習以及舉辦軍營開放日活動等，而中央在香港特區維護國家安全權力行使的社會能見度偏低。比如，雖然駐港國安公署設立了新聞發言人制度，但是從公開資料看，在香港國安法實施的一年時間裡，僅進行了三次發聲：（1）2020年8月12日，駐港國家安全公署發言人表示，堅決支持香港警方對黎智英等人實施的拘捕行動。（2）2021年1月6日，駐港國安公署發言人表示，堅決支持香港警方對戴耀廷等人依法實施的拘捕行動。（3）2021年6月17日，駐港國安公署發言人表示，堅決支持香港警方依法對蘋果日報有限公司等3家公司及《蘋果日報》5名董事採取的執法行動。這種發聲力度顯然是不夠的，這也反映出駐港國安公署在維護國家安全事務上實際發揮的作用與其法律地位是不匹配的。

雖然香港國安法體現的國家安全工作理念傾向於注重保密，如該法第14條規定香港國安委的工作信息不予公開，第41條規定因為涉及國家秘密等情形不宜公開審理的，可以禁止新聞界和公眾旁聽部分審理程序，但是，我們要深刻認識到，「社會能見度」是一種資源，能夠帶來政治和經濟的回報。在處理好公開與秘密關係的前提下，適度提高駐港國安公署在香港社會的能見度有重要意義，即可以以權力的公開行使促進中央權威的生成，畢竟「掌權者是否具有權威性，與掌權者是否能夠遊刃有餘地利用制度優勢，並藝術性地用權緊密相關。」具體來說，可以採取以下措施：

第一，開設官方網站，建設發聲窗口和平台。目前的中央駐港機構包括香港中聯辦、外交部駐港公署均開設了官方網站，起到了較好的宣傳工作的效果。駐港國安公署也可以開設網站，刊載一些國內外典型危害國家安全案例、國內外維護國家安全法律制度等內容。從國外來看，美國中央情報局、聯邦調查局、英國軍情五局等國家安全機構均開設了官方網站。

第二，駐港國安公署要公秘結合開展工作。根據香港國安法規定的駐港國安公署職能來看，駐港國安公署內部可能分為情報、行動（執法）、宣教、保障等不同部門，負責情報、保障的人員身份信息等需要進行保密，負責公開執法、開展國家安全宣傳教育的人員則可以著制服公開開展活動。

第三，對駐港國安公署的職能定位，不能局限於香港國安法的法律條文，要注重發揮駐港國安公署在國家統合過程中的重要作用。根據香港基本法規定，香港居民不向中央納稅、不服兵役，中央已經喪失了兩個重要的國家統合工具，而要實現國家統合通過國民教育、國家標誌（國旗、國徽、國歌等）教育等「軟」方法是遠遠不夠的，還需要通過中央落地執法權等「硬」手段的常態化實踐，使駐港國安公署發揮類似於美國聯邦機構發揮的統合作用。「建立政權和大眾之間良好的心理關聯是樹立政治權威的重點，但這種模糊而抽象的聯繋只有具體到特定的事物才能得到顯現。」通過駐港國安公署的日常執法活動，可以在中央（國家）與香港居民之間建立一種直接的心理關聯，使香港居民切身感受到不僅受香港特區政府的直接管轄，也受到中央政府的直接管轄，從而克服「本地主義」和離心傾向，使香港居民認識到既是香港人也是中國人，逐步建立起身份認同、國家認同。駐港國安公署發揮的這種國家統合功能，是香港中聯辦、外交部駐港公署、香港駐軍無法實現的，因為從各個中央駐港機構的職責來看，外交、防務主要是對外的職能，香港中聯辦缺乏直接的執法職能。

四、結語

以上三方面的討論，維護國家安全的主導權和主體責任解決的是駐港國安公署應行使什麼權力的問題，即應適度行使國家安全行政權，維護國家安全權力的「中央性」與「地方性」解決的是駐港國安公署行使權力的必要性問題，權力的可見度與權威的生成解決的駐港國安公署行使權力的溢出功能問題。法國哲學家米歇爾．福柯認為，權力是生產性的實踐，權力的本質在於權力是如何運作的，權力分析的重點在於權力運作的策略和技術。在香港特區維護國家安全，無論是彰顯中央主導權、體現國家安全權力的「中央性」，還是提高中央在香港特區行使權力的能見度，都離不開對駐港國安公署職責的清晰定位，離不開駐港國安公署日常的權力實踐。因此，駐港國安公署要有效發揮職能，應把握以下三個方面要求：第一，職責定位上，不能僅僅從國家安全工作這一狹義的角度看待駐港國安公署，要從國家統合的角度發揮駐港國安公署的作用；第二，指導原則上，駐港國安公署不能搞謙抑主義，要審慎能動行使有關權力；第三，工作方法上，駐港國安公署不能搞神秘主義，要堅持公開與秘密相結合的原則。

（本文為中宣部2020年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目「香港社會深層次矛盾及制度缺陷問題研究」的階段性成果，課題批准號：2020MZD006）

本文發表於《紫荊論壇》2021年9-10月號第38-41頁