《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

陳家良 I 澳門街坊總會理事長、澳門行政會委員

田   翼  I 澳門街坊總會廣東辦事處主任

2019年2月，中共中央、國務院發布了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出要「研究建立粵港澳跨境社會救助信息系統，開展社會福利和慈善事業合作。鼓勵港澳與內地社會福利界加強合作，推進社會工作領域職業資格互認，加強粵港澳社工的專業培訓交流。深化養老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規定以獨資、合資或合作等方式興辦養老等社會服務機構，為港澳居民在廣東養老創造便利條件」。隨著近年澳門進一步融入國家發展大局，澳門社會服務進入內地有了更加現實的需求。 

2021年5月3日，旅客在澳門議事亭前地遊覽（圖：新華社）

2019年11月，澳門街坊會聯合總會廣東辦事處在橫琴開設綜合服務中心，開創了澳門社團到內地開辦社會服務中心的先河。可以預見，澳門社團到內地開設社會服務機構將會是粵澳兩地在社會服務領域合作創新的新方向。同時，中央進一步出台15項惠澳措施，放寬全體澳門居民在大灣區內地城市的購房資格、移動支付使用、受教育權利、跨境理財、停留便利等的條件，並且在專業界別上，擴大專業資格互認範圍等，有助深化與大灣區內地城市的融合，促進社服機構在大灣區內地城市更好地開展社會服務。

廣東是國內社會工作行業最早起步的省份之一，發展過程中大量借鑒了港澳的經驗，因此兩地的社會服務模式有非常多的相似之處。但由於體制原因，兩地社會服務在管理與運作方面仍有許多不同之處，澳門的社會服務機構進入大灣區內地城市後，還需要進行許多調整，以適應當地情況。

澳門街坊總會廣東辦事處結合在內地開展服務的經驗，對粵澳兩地的社會服務運營模式進行對比，希望集思廣益，為澳門社會服務走進內地提供更多借鑒。

一、澳門與內地的社會服務的

異同與優缺點

1、購買策略：穩定VS靈活

澳門對社區中心以及居家養老等社會服務的購買較為穩定，通常簽約後即長期運營。而在內地，由於可選擇的機構較多，因此政府更偏向於靈活的購買策略。以社區中心為例，項目通常只簽一年，到期後即重新進行投標。而在重新投標的過程中，原駐點機構並不一定具有優勢，因此一個社區進駐的社工機構更換之事時有發生。

靈活的購買策略構成了競爭機制，促進社服機構不斷提高自身的服務質素；但相應的，這也對社會服務的穩定性造成了影響：由於社工並不確定在社區內的工作時間，因而傾向於選擇開展短期、淺層的項目，難以對某些社區或居民問題進行長期跟進，服務深度受到很大限制。而一旦更換機構，原有社工對社區的了解、以及與居民的聯繫即切斷，後續機構進駐後需重新摸索社區情況、認識居民，大大降低了社會服務的成效。

2、專業支持與行業資源

澳門已經形成了較為系統性的行業環境，完善且豐富的督導、培訓與評估體系。社工在工作中，仍能不斷吸收新的工作理念與手法，以保持個人專業能力的提升。

而內地社會服務行業對社工的專業支持相對較弱。一方面，內地在社工專業培訓與督導的資源仍然稀缺；另一方面，受到行業人才流失率高的影響，來自工作夥伴的經驗支援也相對缺乏。

二、澳門社會服務機構

進入大灣區內地城市的困難

1、服務範圍發展受限

2017年，國家出台《境外非政府組織境內活動管理法》。該法允許境外非政府組織在境內設立代表機構、依法開展有利於公益事業發展的活動，為澳門社會服務團體進入內地開展服務提供了政策支援。

然而，由於境外非政府組織代表機構的業務範圍需要與業務主管部門保持一致，因而限制了澳門社服機構的工作廣度。以澳門街坊會聯合總會廣東辦事處（以下簡稱「街總廣東辦」）為例，在進入廣東省開展服務工作的三年期間，由於街總廣東辦對澳門居民有非常強的凝聚力，珠海、中山一些政府部門、社會組織及企業均希望與其合作，以更好地服務澳門居民，如：中山市政法委希望合作在三鄉鎮設立澳門居民民事糾紛調解室；橫琴工商局希望合作在橫琴開展澳門消費者維權及糾紛調解方面的工作；橫琴執法局希望合作共同在橫琴建設物業城市，等等。但由於上述合作事宜超過了廣東辦事處的業務範圍，因此均無法有效大規模開展。

2、 人力資源的困難

街總廣東辦經過2年的實際運營，發現澳門機構在組建內地社會服務團隊時存在較大困難。

一方面，由於兩地薪資水準存在較大差異，一名澳門社工的年薪約為內地社工的2至3倍，較高的人力成本很大程度降低了內地政府部門聘請澳門社工的意欲。

另一方面，在聘請內地社工時，由於內地社會服務行業的激勵與保障機制尚不完備，機構面臨內地社工難招、難留的困境。即使在經濟較發達的珠海及中山，社工的收入水準及職業認同度依舊偏低，人才流失現象嚴重，社工難招也難留，兼具專業學歷與豐富經驗的優秀社工更是鳳毛麟角。

3. 缺乏與各部門的溝通合作機制

在澳門，社會服務機構與各政府部門有非常清晰、成熟的合作與轉介機制，以確保需要時能有專業力量及時介入。

而在內地，由於相關機制尚未建立，社工在內地處理個案時，需要花費更多的時間和精力協調各政府部門、機構；而相關部門亦不一定願意、不一定知道如何為社工提供協助以幫助案主，大幅提升了社工為案主連結外部資源的難度，社工常常陷於單打獨鬥的困境。

三、幫扶澳門社會服務機構

進入大灣區內城市的建議

澳門和珠海舉行跨境消防聯合演習。圖為2021年8月26日，澳門消防局人員在演習中運送受傷人員（圖：新華社）

1、逐步減少澳門社服機構在大灣區內地城市的限制

未來，隨著粵澳融合進程不斷提速，澳門社會服務機構不可避免將更深、更廣地融入大灣區內地城市民生事務，涉足越來越多的領域。因此我們建議，澳門可從政策和法律層面，推動大灣區內地城市逐步放寬對澳門社服機構，尤其是對於澳門街坊總會這樣的愛國愛澳社團代表機構在服務範圍方面的限制，拓寬澳門社會服務機構在大灣區的發展空間。具體建議如下：

第一，放寬澳門境外非政府組織的業務限制。按照目前規定，境外非政府組織在境內成立代表機構時，必須要有業務指導部門，境外非政府組織在境內開展的業務範圍須與業務指導部門的指導範圍保持一致。社會服務機構通常選擇民政局為指導單位，但在實際工作中，社會服務還會涉足超出其業務範圍的工作，如治療、糾紛調解與社會保障等。因此，我們希望大灣區內地城市能放寬對澳門社會服務機構業務範圍的限制，令其發揮更全面的功能。

第二，放寬澳門社會服務機構在大灣區內地城市的執業限制。我們建議，澳門政府可與中央、廣東省政府溝通，挑選一批服務優質、愛國愛澳的社服機構進入大灣區內地城市服務，並建立白名單制度。可以先在橫琴試點，允許白名單內的機構直接進入橫琴開展服務，而無需在廣東省申請登記設立境外非政府組織代表機構。在試點成熟後，再逐漸將該模式拓展至其他大灣區內地城市，令澳門社會服務機構能夠真正地走入內地。

2、為兩地社工人才隊伍提供保障

中共十九大以來，中央提出要創新社會治理、保障改善民生，有效吸引和穩定廣大社會工作專業人才長期投身專業化基層社會治理與服務。鑒於社工用人成本高並非一朝能夠解決的問題，我們建議兩地政府可以大膽創新，率先在社工人才的吸引和穩定等機制建設方面取得突破。

一方面，澳門政府可以提供補助，鼓勵澳門社工到內地參與社會服務的發展建設，並將澳門社會服務機構與澳門政府部門的合作經驗帶到內地。

另一方面，內地政府可以考慮在橫琴開展試點工作，建立完善的社工晉升激勵及保障制度，適當合理提高社工的待遇，讓社工人才紮根社會服務，安心發展。

3、充分發揮澳門機構的優勢

就澳門社會服務機構自身來說，要想拓展服務進入大灣區內地城市，就應該避免機械地照搬服務與人員，而是充分發揮澳門在社會服務方面的優勢，與內地社會服務機構形成優勢互補。

首先，澳門社會服務機構應發揮社會治理的長處。一方面，要積極開展對澳服務，聯絡、團結內地澳門居民，協助其在大灣區內地城市生活、工作，積極推動兩地民生交流，支持內地基層治理部門的工作；另一方面，應充分發揮在澳社會治理經驗優勢，協助內地基層治理部門開展社區工作。

其次，澳門社會服務機構應著重將本土完善的社會服務人才培養支援體系引進內地。一方面，機構應重視對內地社工的培養，而讓澳門社工應更多地扮演指導者、管理者的角色，通過培養一批高水準的內地社工而非直接聘用澳門社工，減輕澳門社服機構用人成本高的困難；另一方面，澳門社服機構可以內地社區中心為根據地，引進澳門特色社工培訓，如工作坊培訓、督導培訓以及活動展示等，彌補內地在社會工作人才專業培訓方面的短板，發揮澳門機構的專業特長。

本文發表於《紫荊論壇》2021年9-10月號第67-70頁