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@田飛龍:香港國安法一周年: 制度成效、典型案例和剩餘課題

日期: 2021-10-07 來源:紫荊
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《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處


田飛龍I北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事、法學博士


香港國安法一周年,法治成效有目共睹,市民的心理安全與自由權利保障更上台階。香港國安法不僅具有通常的法律實施的效果,還具有調控擴展香港特區法律體系以及施壓推動香港諸多關鍵領域實質性改革的作用。在國安法的推動下,香港在教育、傳媒、校園民主甚至司法等領域正在展開系統而精準的制度檢討,尋求適應香港國安法的新治理秩序。本文論述香港國安法實施一周年的制度成效、典型案例,並列出香港新秩序的系統生成還需要認真研究和解決的「十大問題」。


一、香港國安法:

鞏固香港法治的重大立法

 

在香港基本法的原有規劃中,國家安全立法是授權給特區政府完成的憲制任務(基本法第23條),但回歸以來的實踐證明香港的反對派並不「忠誠」,特區政府施政意志不夠堅決,缺乏智慧和擔當,外部干預勢力滲透控制過於強烈,自治權範圍內根本無法完成這一重大立法。這一立法長期缺位,最大的受害者就是國家的主權、安全與發展利益。2019年「修例風波」將這一根本性危害的「不可承受之重」完全暴露出來,此種制度性補救的責任只能是中央來承擔。因此,香港國安法之垂直立法,就中央事權而言是「一國兩制」制度創制權在憲法上的再次激活,就法哲學正當性而言,則屬於「必要性即法律」(necessity is law)的實踐驗證。                      


國務院港澳辦主任夏寶龍在2021年7月16日關於香港國安法一周年的紀念研討會上完整總結了該法實施一年來的基本制度成效:「香港的變化彰顯香港國安法強大威力,事實雄辯證明這部法律是保香港安全、安定、安寧之法。」這與香港國安法制定之初「一法可安香江」的規範性期待是相符合的。夏主任在講話中具體列舉了香港法治鞏固的主要事實和依據:其一,有了香港國安法,香港維護國家安全「不設防」的歷史得以終結,徹底粉碎了港版「顏色革命」的圖謀;其二,有了香港國安法,香港告別動盪不安的局面,社會逐步安定;其三,有了香港國安法,香港特別行政區的管治秩序恢復正常,施政環境得以改善;其四,有了香港國安法,愛國愛港旗幟高高飄揚,社會正氣充分彰顯;其五,有了香港國安法,反中亂港分子的囂張氣焰受到沉重打擊,香港重拾法治尊嚴;其六,有了香港國安法,香港經濟金融繼續堅挺,「唱衰」香港的謊言不攻自破;其七,有了香港國安法,香港社會對「一國兩制」信心倍增,認識更趨全面準確。


這些成效的展現,證明香港國安法已初步、權威、有機地融入香港法律體系,成為「一國兩制」範疇貫徹中央全面管治權、保障「愛國者治港」以及堅決防範和打擊本土極端勢力和外部干預勢力的的法律利器。香港國安法實現了若干重要的制度性突破和進展:


其一,憲制秩序的結構性拓展,在香港基本法確立的日常自治型法治與國家緊急狀態法治之間加入了屏障性、保護性的國家安全法治,使香港法律體系更加具有層次性和抗壓能力,從結構與功能上深化了「一國兩制」的立法理性。        


其二,設立了國家駐港國安公署並賦予特別管轄權和對香港執法機構的監督指導權,實現了國家常規管治權力在香港的合法落地,其所承擔的多項法定職能可有效貫徹落實香港國安法並監督支持特區依法行動。


其三,對香港司法制度的合理調節與銜接,包括指定國安法官制度、駐港國安公署專屬管轄制度、國安警察權的強化機制、審慎保釋制度、陪審團程序豁免制度等等,推動香港法治與司法體系準確理解和適用香港國安法,促進香港國安法與香港普通法的有機結合。


其四,香港國安法設定了保護管轄制度,可以在香港之外針對非香港人的危害國家安全的犯罪行為進行管轄,同時還有專門的「勾結外國或境外勢力危害國家安全」的罪名條款,有力斬斷外部干預勢力對香港的滲透控制以及港版「顏色革命」的外部支持網絡。   

 

二、典範司法:

「唐英傑案」的國安判例法意義

 

香港是實行普通法的特別行政區,國安法的規範實施離不開法院的司法判例。根據夏寶龍主任在7月16日講話中的引述,截至2021年6月底,特別行政區執法機構先後拘捕涉嫌違反香港國安法的反中亂港頭面人物和骨幹分子117人、檢控64人。整體檢控人數雖然不算多,但具有典型性和代表性,其中包括:去年7月1日以身試法的唐英傑,其案件被列為香港國安法第一案;黎智英集團案,其中的國安法保釋條款之爭已折射司法鬥爭之激烈,而後續的實體判決更會激起法律和非法律層面的激烈交鋒;非法初選案,涉嫌煽動顛覆國家政權,涉案人數高達47人,覆蓋香港反對派諸多組織和頭面人物;其他一些涉嫌觸犯國安法的犯罪行為,包括警方通緝中的有關嫌疑人及其案件。駐港國安公署至今未有直接管轄案件,但對國安法的全面準確實施提供了非常關鍵的支持,也不能排除未來根據國安法實施需要和法律管轄標準而直接辦理案件。中央直接管轄的懸案與懸劍,是國安法整體威懾效力及香港本地執法機構與法官辦案監督性壓力的重要來源。                   


香港國安法舉世矚目,執法機構和法官總體上秉持專業標準,審慎辦案,要辦成法治鐵案,形成嚴密有力的國安判例法體系。「唐英傑案」作為香港國安法第一案,案情雖不複雜,但牽涉到國安判例法的首次公信力以及國安法上若干關鍵條款的解釋和適用,以及對最為關鍵的「光復香港,時代革命」的法律定性,故而在7月底判決頒布後引起高度關注,成為典型案例。


「唐英傑案」在事發一年之後成判,所涉兩項罪名即煽動分裂國家罪和恐怖活動罪均成立,法官分別判刑6.5年和8年,部分刑期同期執行,確定總和刑期為9年。就已有判決而言,其法治規範與教育意義已可適當加以評判,香港社會亦可從中見證香港國安司法正義及法治鞏固的基本氣候。


被告唐英傑在去年7月1日駕駛電單車並插有「光復香港,時代革命」的政治旗幟,在公眾聚集的場合公然展示並暴力衝撞警察,導致警察受傷及現場公眾被吸引關注,造成煽動分裂國家的實際法律後果。儘管案情簡單,但整個司法過程前後持續一年多,非常嚴謹,注重紮實的證據、精準的法律解釋與公正的量刑裁斷。該案中間經過保釋爭議等相關環節,所涉國安法制度解釋與本地化的工作一個都不少。事情既清,法律越辯越明,香港司法以此案之正當程序和穩妥判決,彰顯香港的國安司法正義,表明香港法院有能力公正有效地實施香港國安法,維持司法獨立和法治的高標準。高院法官判定煽動分裂國家罪和恐怖活動罪成立,判處總體刑期9年,符合香港國安法的罪刑條文要求,體現了刑罰威懾性與公正性的結合,是經得起考驗的第一起國安法判例。


在兩罪之中,最受關注和具有一定法律爭議性的是煽動分裂國家罪。被告唐英傑駕駛電單車衝撞警員,公開展示「光復香港,時代革命」的政治標語,具有煽動意圖和煽動的實際效果,故法官判定罪成並在量刑上突出刑罰的威懾性。在7月1日以此行為展示政治立場和煽動性,其主觀意圖是可解釋和可確定的。


法官整體司法處置的基本邏輯是將香港國安法條文納入香港普通法體系之中,其裁判理由主要包括:


其一,案發時間的特殊政治敏感性和法律秩序的重要性,即7月1日是特區成立的紀念日,也是香港國安法實施的首日,以「港獨」標語在公共聚集的場合進行展示並以恐怖行為方式吸引公眾和媒體關注,具有直接和顯著的政治挑釁性和煽動性,是對特區憲制秩序和國安法之法律權威性的否定與蔑視。


其二,「光復香港,時代革命」是「修例風波」中黑暴勢力的主要運動口號,直接否定香港基本法及煽動香港從國家秩序中分離出去,其危害性與違法性質已經過「修例風波」本身的驗證,香港國安法的立法原意亦包括對類似言行的嚴厲法律定性和懲治預期,法官正確理解和適用國安法有關條款,就法律專業性而言值得肯定。


其三,量刑上考慮到兩罪各自的社會危害性與刑事違法性,確定了各自刑罰及綜合確定的最終刑期(9年),具有法律威懾性的宣示和教育效果,也體現了對被告有關悔罪及具體行為情節的酌情考量。


該案判決必然成為香港國安司法的一個里程碑和富有法律意義的實踐起點,其凸顯的法治意義在於:


其一,全程展現了香港國安法在香港本地司法程序中的嚴格法治標準和正當程序,向香港社會與國際社會傳遞積極法治信號,破解對香港國安法的污名化與借國安法之名義制裁香港與中國的干預正當性。


其二,在有關國安法罪名的證據、保釋、定罪、量刑、執行以及國安法條文解釋與香港普通法司法方法之間的互動融合方面,形成了初步的標準化與流程化的司法經驗,對今後其他國安法官裁判案件有指導意義和判例約束力。


其三,本案判決對香港社會具有法治教育意義,尤其是將「光復香港,時代革命」的政治標語在司法上認定為具有「港獨」性質和煽動性,並據此定罪量刑,這對所謂的「公民抗命」、「違法達義」的激進社會運動傳統及其法治破壞性是有力的規範批判,有助於引導香港社會尤其是青少年形成正確的法治觀和正義觀,為此建議將該案判決作為國安法治教育的典型案例加以收錄、研究和分析。


其四,隨著該案成判,香港國安法下的相關司法判例會逐步呈現,會出現一個香港國安法條文與香港普通法有機結合的「國安司法法理學」,香港國安法官也會借此機會更加準確理解、闡釋和維護特區憲制秩序和國安法立法精神,從而在一定程度上矯正烈顯倫大法官所批判的香港司法的「夢遊症」,使香港司法成為「一國兩制」憲制秩序與香港法治秩序的理性、自覺而堅強有力的守護者。           

 

三、刺警案、校園民主

與國安法治的校園化

 

2021年7月1日是中國共產黨成立百年慶祝日,是特區政府成立紀念日,也是香港國安法實施一周年紀念日,但梁健輝「刺警案」及暴力行為發生後的自殺行為,無論如何都是當日的重大政治事件和法治事件,表明香港國安法的實施仍面臨本地挑戰因素,「孤狼式恐怖主義」的威脅不容忽視。比孤狼恐怖襲擊更為恐怖的是,香港大學學生會評議會對暴徒行為的公然讚美和「感激」,甚至以集體決議形式挑戰國安法,煽動進一步的暴力恐怖主義。香港大學校方即時採取了針對學生會的系列制裁措施,國安處則啟動了專案調查,於8月18日以香港國安法第27條之煽動暴力恐怖主義的罪名拘捕學生會骨幹,從而揭開了香港國安法整治校園民主、促進國安法治教育並塑造正確正義觀與法治觀的序幕。   


香港大學學生會評議會的「感激犧牲」聲明簡直是要為行凶者「封聖」,將其作為「義士」和「烈士」對待。這些來自香港本土的所謂「天之驕子」完全顛覆了正常的法治信仰和正義觀念,激進宣揚一種「勇武黑暴」的泄憤和恐怖行為模式,其共享的極端政治理念顯然可追溯至所謂的「光復香港,時代革命」。他們的無知和激進行為嚴重侮辱了漢語中的「犧牲」、「革命」等帶有神聖意涵和道德高尚情操的字眼,一再彰顯和放大他們對「一國兩制」、憲法、基本法與國安法的顛覆對抗意圖及行為衝動。他們怎麼可能以及有何資格代表香港的未來?看看他們集體動議中的核心措辭,觸目驚心,甚至達到了「無恥」之境地:「評議會對梁健輝逝世深表悲痛,向他的家人和朋友表示同情和慰問;感激他對香港的犧牲。」這一動議即刻受到香港大學校方、香港特區教育局和保安局以及香港社會各界的嚴厲譴責。社會的主流力量對學生聲明背棄法治、顛倒正義及危害社會的惡劣性質與後果予以嚴正揭露,並呼籲社會警醒,與之切割。迫於壓力,香港大學學生會撤回動議,其幹事會全體辭職。請記住評議會動議的投票結果:30票贊成,0票反對,2票棄權。這是香港校園民主和香港教育歷史上最嚴重的污點。


那麼,這些香港本土的所謂精英學生是誰教出來的呢?不和暴力割席,不以違法為恥,公然宣揚「違法達義」,這種來自香港社會運動內部的不良基因,嚴重污染了香港民主運動及其倫理本質。這一政治道德敗壞的起點,即為「佔中」之前的「公民抗命」(civil disobedience)理論之誤引濫用。進一步追究下去,就是香港教育系統的整體性失職與失敗,而長期充當反中亂港角色、偏離專業範疇而一味政治化、誤導毒害香港青少年的「教協」需要為這些走上不歸路及是非顛倒的學生行為承擔不可推卸的責任。


香港「教協」解散了,這是一個事件。香港變亂之源固然可以多層面、多路徑梳理,但教育這一源頭性領域實在是至關重要的。「一國兩制」下的香港教育,其根本目標應當落實於培養認同國家、愛護香港(愛國愛港)的合格公民,但以香港「教協」數十年的作為來看,嚴重偏離教育主責,過度追求「教育政治化」,蠱惑煽動黑暴之亂。香港法律制裁的是其違法的政治行為,如今「教協」終於解散,香港教育的「愛國者治教」正式拉開帷幕。


香港「教協」的解散,是其迫於法律和社會強大壓力下不得已的選擇:其一,在香港教育局宣布停止一切工作關係後,「教協」的政策和福利功能基本「歸零」,不再具有領導、管理和服務教育行業的基礎性能力,其繼續存在喪失政策價值和組織目的;其二,「教協」在危機應對中表現出很強的「求生欲」,試圖轉回教育服務的專業範疇並宣布退出煽動性的外部「國際教育組織」,但並未取得特區政府和香港社會的諒解與接受,中間轉型方案失敗;其三,「教協」組織龐大,人員眾多,遣散環節及牽涉利益複雜多樣,主動解散是一種策略性止損,可依法展開清理遣散程序,比遭受取締要好,也容易贏得一定的社會同情;其四,「教協」既往行為涉及多重違法,既涉及本地法上的洗錢、煽動、非法集結等刑事犯罪,也涉嫌觸犯國安法,警方已有調查意願和跡象,主動解散可在一定程度上推卸責任,保護個人,但從法理而言並不取消個人所負法律責任;其五,國際路線的支援力量難以進場,無法提供有效的政治支持和具體資源幫助,使得「教協」的本地化存在面臨極端困難。以上種種處境及「教協」解散之最終決定,是多方合力作用的結果,首要因素是香港國安法的強大威懾和具體壓力,其次是香港特區政府整治教育的空前決心和果敢行動,再次是香港社會對「教協」危害性的清醒認知和執法支持。是中央、香港特區政府與香港社會的一致共識及行動,推動了教育整治的結構性突破,掃清了「教協」的阻礙性角色和破壞力。


總之,刺警案暴露出香港社會存在的「孤狼式恐怖主義」的土壤,執法機構需要嚴正執法,將國安法制度效力更充分展現,同時對校園民主的依法規管以及教育領域的系統整治也刻不容緩。教育是基礎和源頭,具體違法是流動和結果,香港國安法有強大的覆蓋效應針對源流的全過程進行規範治理。

 

四、香港新秩序:

有待深化的治理課題與未來

 

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2021年8月9日,香港公務員事務局在特區政府總部舉辦2021年第二場「認識憲制秩序、維護國家安全」系列講座,主題為「『一國兩制』與基本法的實踐」


冰凍三尺,非一日之寒。2019年「修例風波」暴露了「一國兩制」制度範疇與社會基礎層面的全部最為重要的病理、病症和危害性,是一種體系「癌變」,在觸目驚心的同時也為中央實施精準治理提供了準確的對象和路徑。從香港國安法到新選舉法,中央治港的「組合拳」正有序展開。        


以「愛國者治港」為根本原則和制度靈魂,以國安法和新選舉法為主要抓手,以國安法條件下香港主要治理領域的檢討和改良為深化方向,一種立足全面管治權與「一國兩制」制度體系的香港新秩序正在形成,可構成「一國兩制」下半場的制度「2.0版」。對這一宏觀而深刻的制度巨變,我以兩本前後相續的學術著作《抗命歧途》(2020)和《香港新秩序》(2021)作出了系統、完整及富有分析性和學理內涵的考察與論證。新的香港,需要一種融入國家意志和時代精神的新的政治科學。香港新秩序,不僅僅是「新憲制秩序」,而是香港法治與社會生態的系統性改良與演化,是包括憲制在內的香港治理體系的真正的規範化與理性化,也是「愛國者治港」社會政治基礎與觀念共識的實質性深化和鞏固。    


當然香港還有一些自己的剩餘課題。我們講香港新秩序,它絕對不僅僅是國安和民主兩個大面上的,當然這是最重要的組合拳的兩手。香港新秩序還有一些細緻的課題,要去深刻地研究配套,使得「愛國者治港」的社會政治基礎能夠得到真正的優化和鞏固。我認為,香港新秩序的系統生成還需要認真研究和解決以下「十大問題」。


第一是司法改革與香港普通法回歸經驗常識。香港普通法像烈顯倫講的要結束夢遊狀態回到香港的大地,回到對所在憲制秩序的尊重和維護。


第二是教育改革和認同的塑造。從香港大學學生會對刺警案的集體決議可以看出,香港教育是系統性出了問題,必須要系統性改革。


第三是傳媒改革與網絡監管。尤其是在蘋果系還很囂張的一些年份,能夠感受到香港由原來的新聞專業主義走向新聞民粹主義。現在引入了改革,不是為了打壓香港新聞自由,而是要重建香港的新聞專業主義。新聞應該成為民眾與政府之間溝通的信息橋樑,使香港民主的生活經由傳媒的介入和監督,能夠有效、有意義地指向真實的問題,並且引導問題的解決。


第四是建制派公務員與賢能愛國者。賢能政治實際上是中國古典政治的主線,無論是以前的推舉制,還是科舉制,都是尊崇賢能的。錢穆先生的《中國歷代政治得失》,還有貝淡寧先生《賢能政治》的書中都有學理性的梳理。


第五是校園民主。香港校園民主是香港民主運動的重要組成部分。我見證過香港大學學生會的學生領袖是怎樣「叱吒風雲」的,是怎麼樣圍堵毆打校委會成員的,那些事件確實讓我為之一驚。他們的校園民主不是那麼單純:其一,他們缺乏紀律的自律;其二,他們缺乏對法治的尊重;其三,他們受到外部勢力的蠱惑和滲透。


第六是新BNO移民代表權利的管理與限制。這些新BNO要移民,按照「5+1」的程序是可以入籍英國的。入籍英國之後,他們在香港的居留權、選舉權和福利權必須要作出處理,以便保證香港的國家安全和選舉安全。否則幾十萬上百萬的英國公民,還拿著香港的永久居民資格在香港投出一些反對「一國兩制」的票,這是不能允許的。當然細緻的改革還需要去做研究。


第七是融入大灣區的政策配套。目前來看的話,由於「修例風波」和新冠疫情,耽誤了兩三年,香港在大灣區建設改革方面已經節奏遲緩,沒有及時跟上。融入大灣區的政策配套要加速,當然也需要在新選舉制度之下,一批新的、進取型的官員能夠擔當責任。


第八是住房正義與本地平等化。住房正義的問題確實是香港社會的一個核心問題,無恒產者無恒心,這是必須要解決的問題。國務院副總理韓正也專門提到,黨中央是關心香港人民能不能住上房子的。


第九是反制裁與國際地位的鞏固。美國在香港平台上的挫敗會引起其不斷地用制裁以及破壞的手段來打擊香港,並且會根據中美關係的波動周期,有時候緩一點,有時候嚴厲一點,但一定是保持一個常規打擊的態勢。美國已經制定了《香港人權與民主法案》和《香港自治法案》,不可能撤銷或無所作為,美國對香港事務的基於國內法的長臂管轄和非法干預不會停止。所以國家的《反外國制裁法》有必要列入基本法附件三,特區政府有必要和中央政府一起行動來反制美國的制裁。


第十就是對中國共產黨的領導的認知和在地化問題。這是敏感問題,經過今年的建黨百年的紀念活動,經過主動提出討論,這個問題開始脫敏化。在「一國兩制」的「一國」的部分,國家的領導性力量就是中國共產黨,這是寫在憲法裡的,沒有什麼必要遮遮掩掩的。但如果具體實現香港的在地化,還需要研究和探討,需要根據「一國兩制」作出變通和智慧的安排。


( 本文係中央高校基本科研業務費資助項目「一國兩制、涉外法治與中國法律體系的擴展」(北航課題編號:YWF-21-BJ-W-205)的階段性成果)


本文發表於《紫荊論壇》2021年9-10月號第15-21頁

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