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@鄭赤琰:淺論新選舉制度下香港立法會的轉變趨向

日期: 2021-10-07 來源:紫荊
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《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處


鄭赤琰 I 香港中文大學政治及行政學系前系主任、馬來西亞大馬新聞資訊學院院長


2021年香港選舉制度改革,特區立法會議席由原來的70席增加到90席,其中特區選舉委員會選出的席位佔40席。新選舉制度規定特區設立候選人資格審查委員會,對選舉委員會候選人、特區立法會候選人、行政長官候選人進行資格審查。可以預見在新選舉制度下,香港立法會將出現良好轉變,本文通過對比過去立法會表現,分析新立法會出現的良好變化趨向。


反對派曾令立法會無法正常運作

 

1997年香港主權回歸後所推行的立法會選舉制度建基於「政黨競選」,港英統治香港的絕大多數時間裡,並不容政黨參政,立法機構的組成由委任議員(非官守)與官僚(官守)擔任,立法局主席由港督親自擔任,因此立法機構議席不公開競爭,所有議案由港督決定,沒有爭持不下的現象。可是回歸前的1984年,港英政府提出了立法局政改「綠皮書」與「白皮書」,建議開放部分議席選舉,即把議席開放給政黨競爭。中方基於政治平穩過渡的原則,表示不希望香港在過渡時期內出現急劇的變化,過渡時期的政制改革應考慮同基本法銜接。但港英政府在彭定康出任港督後,提出「三違反」的政制改革方案,將立法局政黨選舉議席大量增加,作勢要將選舉議席變成多數,甚至連功能組別議席也主張擴大為變相的「民主直選」,破壞了「直通車」協議。中方幾經交涉無效,最終只好提出,回歸前產生的立法局無法通過「直通車」過渡為特區立法會,回歸後將建立新的立法會。


香港基本法規定,政制發展要循序漸進,在回歸後第一屆和第二屆的功能組別議席超過直選議席,理論上減少了政黨利用他們的直選議席去衝擊立法會的可能性。香港基本法第68條寫明最終全部議席由普選產生的目標。隨後的幾屆立法會,直選議席逐漸增多,達到總議席一半。回歸後的頭十年左右,基本上立法會還能正常運作,即重大立法多能通過。可是代表反對派的「泛民」政黨卻有他們的打算,他們要的不是立法會議席的多數(Majority),而是奪取整個特區政府的管治權。因為即使他們取得立法會議席多數也沒管治權,只能在立法會當特區政府的反對派,而且還要由行政主導立法,對於這樣的憲制安排,他們接受不了,最終採取了「癱瘓」立法會的行動,不但想到「拉布」,還想到在立法會吵鬧打架,不法舉動無日無之,最後還發動「群眾運動」採取暴力破壞立法會。2019年的「黑暴動亂」,基本上已令到立法會無法正常運作,甚至可說是「停止」運作。

 

新立法會選舉制度的改變

 

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2021年4月12日,於香港銅鑼灣富明街和邊寧頓街電車站的完善選舉制度廣告


面對反對派走到危害國家主權、安全和發展利益的地步,中央出手制訂香港國安法,藉以平定亂局,隨後也進行了包括立法會選舉在內的選舉制度改革,以進一步落實「愛國者治港」,立法會正常運作也指日可待。


對比新舊的立法會選舉制度。主要有兩大區別:第一,過去選舉以直選略佔多數,即地區直選議席佔35席,功能議席佔35席,其中5席為相當於直選的超級區議員。新制度下立法會議席增加至90位,由選舉委員會選舉、功能團體選舉、分區直接選舉三種方式分別選舉產生,其中選舉委員會選出的議席共有40席,在整個立法會總議席90名中佔多數,選舉委員會還負責所有立法會議員候選人的提名。第二,新選舉制度下原有功能組別選出30席,另20席則由分區直選產生,照樣可由政黨提名,為了確保直選可繼續運作,也可由政黨參與。反對派政黨若能積極參與選舉,以其過去取得的選民基礎,最起碼也可爭取到20席的10席左右。若然,他們在立法會的民意表達依然可照常發揮。第三,新舊制度還有一個重大不同,過去沒有區別議員是否「愛國者」,新制度則嚴格規定議員必須是「愛國者」,特區政府成立候選人資格審查委員會負責選舉委員會候選人、立法會議員候選人、行政長官候選人的資格審查,確保候選人資格符合憲法、香港基本法、香港國安法,凡有「港獨」行為記錄者便無法過關。


未來香港立法會的變化

 

在新選舉制度下,可以預見到新立法會的運作,起碼會出現以下良好變化。


第一,恢復立法會的正常運作。過去反對派議員不正常的行為表現在「反制度」,導致其不依照宣誓就職的憲制要求,如出現在立法會倒插國旗,對政府提出的議案作出種種破壞或限制(Restrictive)等「反中亂港」的行為,以令立法會癱瘓。作為議員,批評政府提案,甚至要求修改,都應屬於正常行為,正不正常的分別在於有「建設性」與否。但反對派在立法會累計下來的表現,正是十足的「破壞性」表現。


新制度的改革目的是要立法會議員回歸到正常的行為,由新增40名選委議席的安排,相應地將直選議席減少到20席,再加上有穩定訴求的功能議席佔30席。直選的20個議席,其中建制派政黨當選的機會最少也約五成。如此大比數的穩定力量,也就不愁新立法會被少數騎劫,何況反對派已不存在「港獨」議員,不再有「破壞性」行為。新立法會朝向正常運作也就可預期了。


第二,新立法會可確保維護國家主權安全。新立法會其中一個重大的改革是參選議員必須是「愛國者」,並由資格審查委員會作出最嚴格審查,這還只是第一步,當選後在立法會的行為也會有議員行為準則與議事規範約束,一旦發現有不愛國的言行,也會被DQ(取消議員資格),如果違反相關法律法規也會被起訴。


一旦排除了不愛國人士,立法會便會遵循國家的主權原則去運作。基本法明確規定,特區對涉及國家行為的事務是沒有管轄權的,除非中央政府作出特定的授權。什麼是國家行為的事務?基本法第十九條提到「國防、外交等國家行為」,雖然第十九條沒詳列國防與外交之外還有什麼事務,但一切涉及國家主權的事,都屬國家行為的事務。例如基本法第23條所列出的事項,都與國家主權有關,國家通過基本法授權特區政府就該條作出立法。但2003年的立法會有議員提出的辯論竟全盤否定這條立法,他們直指有了第23條的立法,香港便沒人權可言。如此是將人權與主權對立起來,並用人權去否定主權,這種言行除非想借人權去爭取「港獨」,否則人權不可能對抗主權,這是國際公認的法則。就以基本法來說,已有條文指明國際性人權公約適用於香港的有關規定會繼續有效。這一條文已顯然認定兩者有共存的空間。但2003年的立法會卻認定兩者沒有共存的空間。這種言論有違國家主權原則。


類似的案例,也發生在反對國民教育的政治事件中。國民愛國是國民對國家無可推托的責任,推行國民教育是國家行為的事務,但亂港組織「教協」卻串聯一個反國民教育的平台,配合立法會醜化國民教育為「洗腦」,還發動群眾包圍政府總部,迫使特區政府擱置這項教育課程。類似這些涉及國家主權的事務,可以非常廣泛,但經國家通過「一國兩制」的安排,已授權特區政府代行,例如土地、金融、移民、新聞(如泄露國家機密)等等,所有這些涉及國家行為的事務,都應立法加以管制,但在過去立法會裡卻動輒得咎。在新的立法會裡,有需要時應立法完善維護國家主權。只有如此才確保國家主權不受損害,也因此才能確保「一國兩制」行穩致遠。


第三,由過去的泛政治化轉向穩定。過去立法會的最大問題是代表「泛民」政黨的議員根本不認同體制,因此用政治化的手段搞亂立法會,其中肆意「拉布」便是一個非常惡劣的政治手段,即使在他們的心目中的「民主」國家如英國,議員的發言受到種種議事規則限制,例如要發言須先向議會登記,否則不得發言,發言的時間也只有短短的幾分鐘,而且要針對議題發言。可是香港立法會的「拉布」卻可以任由議員輪流發言,而且可以長篇大論。如果一天不夠,可無限期持續「拉布」,目的正是要把提案拖垮。在這惡劣政治化的「拉布」下,連涉及民生福利的提案也可被拖垮,再加上其他政治化手段,令立法會運作艱難,連內務委員會的主席推選,也用「分庭抗禮」的手段,把選舉一分為二,鬧出一個主席兩場選舉的「雙包案」,而且是鬧足半年,所有須經內務會議決定的提案程序都被擱置。


在新的立法會選舉制度裡,由選舉委員會選出的40名議員,是立法會三個組別議席最多。選委會議席由工商界金融界、專業界、基層勞工、宗教、港區人大代表政協委員以及全國性團體香港成員等界別的選委會委員選出,他們具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益。他們在立法會須向他們的業界問責,在討論提案或重大政府政策時也就非遵守他們的專業守則不可,不會走到過去「泛民」百般政治化的地步,這是可預期的。


第四,新立法會菁英主導取代舊政客橫行。新選舉制度下,功能組別的議員也有30名之多,經過了過去立法會的慘痛經驗,功能組別也在舊的功能團體的基礎下,有所調整,被政治化了的團體已被排除出局。新的功能團體能入局也以其「專業化」為選擇的標準,這樣一來,新立法會的功能組別議員,不但是他們業界的「菁英」,也會是他們團體的專業人士。對比下,直選議席在建制派競爭下,即使再有善於操弄政治議題的反對派議員循直選而上,也不可能左右由「菁英」主導的新立法會。


第五,反對派杯葛選舉無礙新立法會發展。在「港獨」一派挾持下,反對派的「泛民」各政黨團體表明會杯葛新立法會的選舉,若當真如此,整個「泛民」將從此無法翻身。證諸各地的經驗,凡杯葛議會不參選的政黨,最後都落得在政壇消失的命運,比如新加坡的社陣,馬來西亞的勞工黨,都因為杯葛議會選舉,黨員無所事事,很快便作鳥獸散,最後整個黨也告解散。自香港國安法實施以來,「泛民」一些政團便出現要員逃亡潮,有的甚至在法庭保釋聽候審判期間,棄逃到外國尋求政治庇護,像許智峯便已逃亡澳洲,不逃亡的也因觸犯香港國安法而被扣押審查,即使有個別議員沒響應杯葛而照常出席立法會,但孤掌難鳴,沒法作亂。如此看來,今後的「泛民」在香港國安法與新的選舉制度下,再也沒法發動過去反中亂港的群眾運動,唯一的出路也只有加入愛國行列,設法適應即將形成的新的立法會生態,共建安定繁榮的香港。


本文發表於《紫荊論壇》2021年9-10月號第2-5頁

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