文∣朱國斌

香港特區維護國家安全之角色轉變

基本法第23條規定香港特區「應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」等七種情形（即「七個禁止」）。從憲法與法理角度觀之，維護國家安全本是確保主權與領土完整性的應有之義，屬中央事權，中央全面享有對其管轄的立法權和行政權。第23條特別授權特區自行立法的安排，充分考慮到高度自治之要求，當被視作一項重大的讓步。

直至中央立法之前，香港特區在國家安全立法方面被賦予「主導者」角色。然而，自2003年第23條立法在立法會闖關失敗之後，立法一事一直被束之高閣，此後歷屆政府未再做實質性嘗試。2019年3月開始、長達近一年的「修例風波」最終演變為大規模反中亂港的暴亂，加快了特區內外局勢的演變和政府角色的轉換。事實使中央政府體認到，特區確已無能、無力自行主導處理國家安全受到威脅的局面，「香港特別行政區完成23條立法實際上已經很困難」（全國人大常委會副委員長王晨語）。2020年5月28日《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（「5‧28決定」）和2020年6月30日《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（「香港國安法」）的通過，標誌着中央開始直接主導特區國家安全立法權，管轄特區國家安全事務。相應地，香港特區從「主導者」演變為「追隨者」、「執行者」、「執法者」的角色。然而，須特別強調的是，香港特區的這一角色演變，絕不意味着她已經完全失去管轄特區內國家安全事務的權能、且毋須承擔相應的憲制性責任。正如國務院副總理韓正所言，「全國人大有關決定以及全國人大常委會下一步有關立法，與香港基本法第23條的規定是並行不悖、相輔相成的。」

特區須履行的憲制義務

制度要求、環境所迫：完善特區國家安全法制之必要性

首先，完善特區法制之必要性基於以下制度建設方面的考量：

（一）這是基本法與法律提出的法定要求。基本法作為特區的憲制性基礎，第23條首先為特區完善國安法律制度提供了憲法上的依據，同時也構成特區的憲制義務。

我們要認真對待並澄清兩種觀點：其一，認為香港國安法實際上廢止／修改了基本法第23條，從而使香港特區不再承擔相關立法義務。這觀點顯然站不住腳。不論對基本法與香港國安法二者關係持何論者，都應當承認基本法第23條課以特區的立法義務是仍然存在的。其二，認為香港國安法實施後，就已經達到第23條的立法內容與立法目的，因此不需要再起爐灶進行第23條立法。這觀點亦不成立。香港特區既需要通過第23條立法，配合解決香港國安法在香港的落地與實施問題，亦需要完成對本地原有涉及國家安全的法例的修訂，以協調、配合香港國安法的全面實施，並通過立法與司法上的手段，最終使香港國安法融入（meltin，而非嵌入）到香港的普通法系統之中。理想狀態是，不久的將來特區只有一套經過整合後的維護國家安全法制，而不是持續存在中央法制和特區法制這兩套法制。

（二）香港國安法的實施面臨「在地化」（localization）的障礙。造成這種情況很大一部分原因在於，香港國安法是由全國人大常委會（而非特區立法會）草擬制定的「全國性法律」，與香港的普通法系統存在某種從概念到技術上的不兼容。香港國安法依據基本法第18條採取「公布實施」方式。其對本地法制的影響、在地化的障礙，在「唐英傑案」、「黎智英案」等中可見一斑。

（三）香港原有相關法例亟需補充、修訂與整合。儘管23條立法始終未能出台，但並不意味香港特區完全不存在維護國家安全的法律，其實這些法律大多制定於港英政府時期，隨香港「原有法律」的過渡而適用至今（基本法第8條）。王晨副委員長在全國人大「5‧28決定」的草案說明中也指出：「香港現行法律中一些源於回歸之前、本來可以用於維護國家安全的有關規定，長期處於『休眠』狀態。」事實上，這些本地原有法例，不單是「休眠」（長久未動用過）的問題，更是本身處於「年久失修」、「不合時宜」以致無法動用的問題。例如，《刑事罪行條例》第2條有關「叛國」的罪行（普通法慣稱「叛逆」）既為一例。本地相關法例的修訂，不僅需要滿足基本法第23條的實質要求，還需要兼容、配合（或至少是不牴觸）香港國安法的相關規定。

其次，今日國家和香港特區所處變動中的國際秩序也是完善特區法制過程必須考慮進去的：

第一，中國面臨着日趨複雜的國際政治環境，新形式、新內容的「冷戰」局面和國際鬥爭會直接或間接將香港捲入其中。香港既可能是境外與外國勢力干預中國內政的基地或平台，又可能是干預的標的。故完善相關法律、堵住法律缺口和漏洞實乃未雨綢繆之舉，以達防患於未然之目的。

第二，從總體國家安全觀出發，香港特區的地區國家安全是總體國家安全之不可分開的一環，故地區安全的保障機制是總體國家安全制度建設的重要內容。

第三，香港特區的國際地位及其特殊性決定中央和特區都是利益攸關者或持份者，故二者負有共同責任。並且，基本法基於信任授權特區立法維護國家安全，特區沒有任何理由繼續怠慢這一憲制性責任。

第四，從維護國家安全法律制度和執行機制建設的整體角度觀之，中央政府在完成方向性、原則性、最主要立法之後，應當及時敦促香港特區政府履行第23條立法義務，並隨後修訂本地原有法規，使得中央立法具有可操作性和實效性。

　　完善特區法制之可行性與緊迫性

（一）可行性：當前處於完善立法的最有利時期

儘管香港國安法這一中央立法在香港社會曾有爭議，但它的實施難度遠要小於特區自行開展第23條立法。雖然特區本地（以特區政府為主要推動力量）進行完善維護國家安全的立法，仍有機會受到來自立法會、法院以及香港社會的監督，甚至掣肘，客觀考察，這一壓力目前很可能處於歷史最低點。這是因為，自香港國安法推行以後香港社會迅速能夠恢復秩序與穩定和重建信心，最近的將來出現大規模遊行示威（特別是暴力示威）反對本地進行立法的可能性極小。況且，中央完善特區選舉制度與相關法律修訂為「愛國愛港者治港」提供了根本性的制度保障，新一屆立法會拒絕通過本地國家安全法律的可能性幾乎不存在。

　　及時把握立法最佳機會

（二）緊迫性：應及時把握完善立法的最佳機會

香港國安法實施已滿一年，但這期間特區政府採取的立法動作明面上寥寥無幾，只有2020年7月6日行政長官會同香港特區維護國家安全委員會制定的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法第43條實施細則》，以及保安局局長根據該細則發出的《關於進行截取及秘密監察的授權申請的運作原則及指引》。特區政府對於完善本地的維護國家安全法律制度似乎不算積極，既有遠因，亦有近因。然而，「機不可失，時不再來」，明天還會有明天的煩惱。

樂觀的是，行政長官林鄭月娥曾明確指出香港有盡早完成基本法23條的立法責任；保安局局長鄧炳強最近也表示將着手推動23條立法，並期望在下個立法會會期內完成。各界對此拭目以待。

香港城市大學法律學院教授

來源：大公報