《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

何濼生  I  嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所所長

處理香港「住」的問題，最急迫的是為有需要人士提供住屋。向社會提供公共房屋要避免對樓市造成衝擊引發經濟動盪，同時要嚴守公平底線，令公共房屋成為保障社會大眾居住的底線，避免被少數人利用來淘利。本文據此提出保持公屋居屋「兩條腿走路」的公共房屋政策建議。

衣食住行是自由和心安的根本。衣食住行不用愁，人便可放心去追求自己的夢想。香港本來不缺地，但長期以來供發展用地奇缺，反映土地使用上失衡。我們的社會需要保育，也需要發展。但自1976年通過香港郊野公園條例並劃出郊野公園以來，郊野公園的面積不但沒有因人口上升而下調，反而不斷有新的土地被定為需要保育。有新的土地被定為需要保育本來不是問題。只要有增有減，容許保育價值較低的土地撥作發展用途，解決新增人口居住、經濟活動以及社區配套需要，便可長期平衡發展，兼顧保育和發展。

幾條底線

本文以「處理」香港「住」的問題而非「解決」該等問題為題，是要說明「住」的問題無法徹底「解決」，而只能採取最佳的辦法去達致較佳的效果。在這過程中有幾條底線必須堅守。一是必須確保每個住所都要安全和符合衞生標準。二是必須符合公平原則，避免造成不合理的再分配。三是必須避免衝擊市場，造成經濟災難。

第一條底線是「安居」的先決條件。每個居住單位，不論是全層或劏房，結構一定要安全 ，空氣一定要流通，滲水一定要防止，批盪一定不能剝落。

第二條底線是「公義」的先決條件。售樓書資料誤導會造成不公平的交易；輸送利益給幸運兒而非有原則地協助最有需要的人士會造成不合理的再分配。

第三條底線是顧全大局的先決條件。如果所謂解決房屋問題竟衝擊市場，造成經濟災難，結果可能是本來有自置居所的人先失去工作然後家園再遭銀主收去。

現時才走新加坡道路不可行

香港樓價明顯比新加坡高出一大截。很多香港人費盡氣力，花數百萬元去付首期，然後節衣縮食供了好幾年，但仍欠銀行好幾百萬。如果政府有辦法「解決」港人買樓難的問題，過去值千萬的樓今天不到五百萬已經可以買得到，數以萬計的家庭就會由擁有正資產頓時變成「擁有」負資產。股市暴跌，失業暴升。原來有自置物業的人一下子變成失業兼失家。可見，時至今日，特區政府已不可能走新加坡為全民提供由基本住所到行政級居所的道路。

新加坡的Housing and Development Board（HDB）在1960年成立，本來就像香港建徒置區為低下階層提供極廉租的公屋。但1965年立國後不久，就轉為為一般國民提供能負擔的自置居所。現時超過八成新加坡人住入HDB的「組屋」，組屋再不是為低收入人士解決住的問題，「組屋」還包括行政級居所。此外還有頂級的由私人發展商建造的Executive Condominium 。這些都要求申請人為新加坡公民或永久居民。新加坡向來只留下非常小的空間給私營發展商。而香港的公屋和居屋都有收入和資產上限。除了已補地價的出售公屋或居屋以外，只有綠表或白表申請人才可購買。

仍可借鑒新加坡道路

說像新加坡政府為全民提供不同類型的住所不可行，並不是說新加坡的經驗沒有足以借鑒的地方。新加坡的組屋不設收入和資產審查，這是香港可以仿效的。但為了避免衝擊市場和違反公義，特區政府建造的居屋，只應針對要求不高的香港永久居民，為他們提供最低標準的「置業初階」的上車樓。現時公屋人均面積標準為不得小於7平方米。按四人家庭計算，上車樓面積約為280平方呎。自置居所面積比出租公屋條件理應較佳，筆者建議380平方呎。這當然不會是理想的居所。但今天私樓愈建面積愈小。據本土研究社調查發現，2010至2019年這十年間，總共有8,550個面積260呎以下的納米樓單位推出市場。2019年，納米單位佔一手住宅單位落成量達12.9%，代表每8個一手單位就有一間是納米單位。納米單位雖小，價值卻不菲。2021年2月有報導指有本港夫婦四年前以300多萬港幣購入177呎納米樓。該家庭雖然善用樓底高可「向高空發展放置組合家具」，室內人均居住空間仍大幅落後於公屋均約130平方呎的人均面積。這個現實告訴我們很多中產家庭的苦況。他們不合資格申請廉租公屋，只能在私人市場捱貴租或以高價購入納米樓或向昔日公屋租客以高價購入「租者置其屋」單位。

公共房屋只許用來住不可用來致富

國家主席習近平提出房屋用來住不是用來炒。這對於公共房屋特別恰當。公共房屋有特殊任務，就是協助需要協助的人安居。若公共房屋吸引一批求財者申請，求安居的人便難免要輪候更久才能上樓。

今年7月錄得一未補地價居屋成交個案。原業主2017年以279萬港元向房委會未補價購入這個新蒲崗綠置居景泰苑單位，2021年7月以572萬港元未補價售出，帳面賺209萬港元。該單位492平方呎，呎價達11,626港元。能購入未補價居屋的只有白表或綠表申請人。一般而言白表代表合乎入息和資產要求；綠表代表身為公屋租户。成交個案突顯現時制度容許公屋居民身份作為致富手段。個案也顯示現時不少人付近六百萬的辛苦錢買入不足五百呎的舊樓單位。倘若有政策推出，港人可以300萬港元的買入五百呎的新單位，試想出價572萬港元的這個買家即時由「擁有」正資產變成擁有負資產，情何以堪？

應租置並行「兩條腿走路」

香港自1978年推出居者置其屋計劃以來，從來都是租置並行。但出租公屋也好，出售居屋也好，目的都是為市民帶來「安居」。安居使人減少後顧之憂，有利於「樂業」。

公共房屋需要大量珍貴資源，如何好好利用必須謹慎籌劃。1997年12月特區政府推出租置計劃，把珍貴公屋資源賤賣，非常不智。有說可助窮人分享香港繁榮紅利。但受惠者不一定窮。比他們窮得多的，大有其人。而且他們之所以能以高價賣出淘利皆因有人不符合申請公屋資格又對住屋有逼切需要。後者正是有份幫助公屋租户享受低廉租金的納稅人。可見租置計劃非常不公義。

公共房屋應租置並行「兩條腿走路」，皆因社會上的確有人付不起樓價。我們希望能負擔樓價的人繳付合理的價錢買樓（如約為住户年收入十倍），藉以減低政府的負擔。房委會幾十年來都是出售居屋的盈利補貼出租公屋的營運。買入「新版居屋」的人士年年省下不少租金，當經濟條件許可就可以換入質素較佳的私樓。

應完全除去以公共房屋致富的可能

在過去一段頗長的時間，房委會並無禁絕公屋租戶擁有私人物業。長期房屋策略曾提到1992年房委會的一個調查發現達13%的公屋租戶持有物業。2016年房委會資助房屋小組委員會主席黃遠輝表示通過了新的富户政策，公屋租戶如被發現在本港擁有私人物業就必須遷出。今天不時仍有發現有公屋居民身住公屋卻持有物業。去年有水泉澳邨公屋居民隱暪持值1,700萬港元海逸豪園單位，被判監一月緩刑一年。這樣的判處毫無阻嚇力，應即時判囚兼罰款。

按公共房不許炒的原則，新建居屋的地契應清楚說明單位業主只許供業主自住之用。業主不能自住，就必須售出。地契假設業主以單位作安居用。若業主另有住所就必須把單位售出。有朝一日單位售出，新業主仍受地契約束。這些規定會約束樓價的升幅，使物業長期供市民安居之用。

地契設業主必須自住的條款後，單位再毋須補地價才轉售。

出售的新居屋毋須設入息和

資產上限

新版居屋受地契所限，業主既不能放租而只能自住，又嚴禁直接或間接持有香港其他物業，對投資者本已缺乏吸引力，再加上「低標準」設計，只足夠「基本安居」的需要，對有經濟能力「住好啲」的消費者也缺乏吸引力。於是新建單位就可以更快為渴求「基本安居」的市場提供安居之所。不設入息和資產上限，就是靠「自我篩選」（self selection） 的機制把珍貴的公共房屋資源送到最有住屋需要的群體。這就可避免為求保住申請資格不肯晉升加薪等浪費人力資源的損害經濟效益的行為。

轉售毋須住滿若干年或補地價

房委會多年來沿「住滿若干年」才能轉售這傳统辦法去壓抑短期轉售淘利。此外，在1997年6月之前，所有居屋單位都必須先補地價才能轉售。業主未補地價，即是政府仍擁有物業土地的部分業權。補足地價，單位的業權才完整，才可轉售。補足地價，意味原業主獲政府在地價上的折讓，多年來的升值都歸還政府。物業變成真正的私樓。

由於通常地價升值可觀，高額的補地價費用構成重大的轉售阻力。為了增加居屋市場的流通量，房委會1997年6月正式推行「居屋第二市場計劃」，讓現居公屋住戶和綠表資格證明書持有人可選購居者有其屋計劃（居屋）／私人機構參建居屋計劃 ／租者置其屋計劃單位，其後亦包括綠表置居先導計劃 ／綠表置居計劃的單位。後來居屋第二市場更延伸到白表申請人。這便是所謂「白居二」。

其實，只要公共房屋的性質不變，要求補地價和「住滿若干年」才能轉售都沒有必要。既然公共房屋短缺，就不要把公共房屋轉身變成私樓。「新版居屋」永遠都是為有需要的香港居民提供安居之所。只要是業主自住、而業主又沒有其他香港物業，單位買入後旋即轉售，改買另一個更合適自己的，有何不可呢？

結語

筆者對政府不時推出什麼夾屋、置安心、綠置居等「新猷」都不以為然。目前很多港人未能安居才是問題。如果林林總總的居屋根本增加不了供應，到頭來都變成吸引力極大的抽獎遊戲，根本是浪費資源本末倒置。現時最逼切的是儘快為需要安居的人解決基本需要。

筆者建議出租公屋和條件比公屋優但仍屬低標準的居屋並行，「兩條腿走路」。出租公屋必須資產和入息審查，目標群體是交不起市值租金也買不起居屋的弱勢社群。出租公屋必須比居屋的標準明顯更低，才能避免富户戀棧不走，讓珍貴資源服務目標群體。

出售居屋建議不需資產和入息審查。改以低標準和公共房地契「趕走」富户和逐利客。原本貧窮但成功向上流動的業主會主動遷出，單位便可向下流給貧户。

本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第41-44頁