《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

馮澤華  |  廣東財經大學法學院博士後

新冠疫情發生以來，粵港澳三地因疫情而產生一定的阻隔，儘快協調粵港澳三地防疫措施，化「就地抗疫」為「聯合抗疫」，是恢復大灣區融合發展的當務之急。本文以實現大灣區公共衞生立法協調為研究對象，為大灣區公共衞生立法協調提供相關的分析框架及法治進路，助力推進大灣區成為健康中國建設的先行示範區。

新冠疫情發生以來，粵港澳三地因疫情而產生了一定的阻隔。圖為9月19日無人機拍攝的港珠澳大橋，往來車輛幾乎絕跡（圖：新華社）

新冠疫情席捲全球，對世界經濟與社會發展造成嚴重負面影響。粵港澳大灣區（下稱「大灣區」）建設亦面臨嚴峻挑戰。為應對新冠疫情，內地與港澳不得不採取「封境」措施，該措施雖阻斷了病毒的交叉傳播，但也對大灣區的要素流動構成巨大衝擊，重創其經濟發展。因此，儘快協調粵港澳三地防疫措施，化「就地抗疫」為「聯合抗疫」，是恢復大灣區融合發展的當務之急。法律是治國之重器，立法是法治之「龍頭」。故實現公共衞生立法協調，方能提升灣區合力應對突發公共衞生事件的能力和協調性。目前，大灣區防疫存在資源分配不均、應急回應等級存在差異（廣東為四級、香港為三級、澳門為五級）等多種複雜問題，大灣區公共衞生立法協調研究亦在近年來才受到學界關注，雖有大灣區數字化協同防疫、互聯互通防疫、因人因地防疫、跨境防疫協作機制等大灣區防疫的理論主張相繼出現，但多是「短平快」報紙文章，對理論研究淺嘗輒止，少有上升至宏觀抽象維度。在2020年全國「兩會」上，全國人大代表陳曼琪的《關於健全粵港澳大灣區突發公共衞生事件應急合作機制的建議》以及全國政協委員陳明金的《關於提高粵港澳大灣區抗災抗疫應對突發公共事件能力的提案》等提案突顯了本命題的前沿性和必要性。因而本文將以實現大灣區公共衞生立法協調為研究對象，為大灣區公共衞生立法協調提供清晰的分析框架及法治進路，期待全面推進大灣區成為健康中國建設的先行示範區。

一、大灣區公共衞生立法協調

的發生語境

（一）法律語境：粵港澳三地公共衞生法律制度各異

粵港澳分屬不同的法域。珠三角九市為具有大陸法色彩的社會主義法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。珠三角九市與澳門的訴訟以法官為中心，主要強調成文法的作用，香港則以當事人為中心，側重判例在司法中的作用，這使得廣東與香港、澳門的立法權、執法權和司法權均相互獨立。不僅如此，廣東與香港、澳門的法律文化傳統並不一致，給三地的公共衞生立法協調帶來較大困難。誠然這種特色的法律制度，是基於「一國兩制」賦予特別行政區高度自治權而設計的，因此如何通過立法協調緩解粵港澳三地法律規範差異所形成的內在張力，實現三地在公共衞生領域的執法、司法以及守法的各個環節暢通合作，將「制度之異」轉變為「制度之利」，是三地公共衞生法治協同建設的重中之重。

（二）政治語境：港澳融入國家發展大局的時代訴求

當前，內地果斷採取科學措施，阻擋疫情蔓延，穩定市場供應，保障人民健康，取得矚目成效。可以預見的是，中國或成未來幾年唯一保持增長的主要經濟體，這與歐美國家懈怠防疫導致經濟發展負累的現狀形成鮮明對比。在一些西方勢力別有用心的教唆下，「攬炒派」等反中亂港分子長期醜化國家形象，但在明顯對照下，中國力量自然在香港民眾心中穩固扎根，有助於儘早恢復大灣區社會穩定。在立法協調的作用下，廣東更可將內地行之有效的公共衞生法律與政策結合港澳特點進行對接，協助港澳地區恢復正常經濟社會秩序，保障港澳同胞的健康，促進港澳更快融入國家發展大局。

（三）經濟語境：大灣區生產要素高效便捷流動的現實需要

在大灣區、深圳先行示範區「雙區」驅動效應和廣州、深圳「雙城聯動」的重大利好下，大灣區的基礎設施互聯互通蹄疾步穩，高技術人才流動更加頻繁，城市間以經濟合作為核心的全方位合作愈發緊密。大灣區區域經濟一體化將使粵港澳成為國家以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中不可或缺的一極。然而，在新冠疫情之下，香港、內地與澳門處於相對「閉關」的狀態，這嚴重阻礙了生產要素的高效便捷流動。因此，必須儘快化「就地抗疫」為「聯合抗疫」，整合大灣區公共衞生資源，實現衞生信息、人力和設備上的資源共享，從而遏制大灣區內的病毒傳播及其風險，恢復灣區各要素的流動和配置。而要實現這一點，關鍵就是要實現公共衞生立法銜接，解決由於兩制三法域導致的公共衞生規則差異與機制籬笆。

（四）社會語境：推動建設宜居宜業宜遊優質生活圈的大灣區定位

自大灣區建設啟動以來，粵港澳三地業已形成緊密的人員流動關係，大量創業者、勞動者、學生和退休人員頻繁往來三地。為適應三地人員往來的社會保障需求，粵港澳三地正在努力探索建立趨同化的灣區社會保障體系，著力打造優質生活圈。而健全的公共衞生體系是優質生活圈的重要基石，也是大灣區居民安居樂業的制度基礎。然而當前三地除了封關防疫達成一致共識外，其他防疫的措施仍存在一定的差異。疫情防控的差異化發展，並不利於促進大灣區公共衞生立法協調，更遑論建設優質生活圈。因此，粵港澳三地應以共同建設宜居宜業宜遊優質生活圈為價值導向，適時大力推進公共衞生立法協調，將粵澳行之有效的公共衞生立法規則對接至香港（如廣東與澳門之間的粵康碼與澳康碼轉換對接順暢），共享公共衞生立法資源，減緩香港防疫壓力，儘快扭轉疫情態勢，恢復大灣區自由流動的面貌。

二、大灣區公共衞生立法協調

的現實障礙

（一）協調觀念差異

在「一國兩制」框架下，粵港澳三地法律體系、法律文化迥異，這在一定程度上對三地的公共衞生立法協調的觀念產生消極影響。在大灣區法治協同的過程中，「單向性」的立法資源流動最為普遍。所謂「單向性」，是指廣東、香港或者澳門的一方通過修改或者停止適用本行政區域的行政法律規範以適應他方的行政法律規範。其核心在於認可對方的法律規制或制度標準，率先降低自身市場准入門檻，減少因體制機制差異而造成的交易成本，以加大對方投資者的吸引力。①然而，這種「單向」往往只體現在內地對港澳立法資源的吸收，而港澳並不對等吸收內地的立法資源，長此以往將阻礙大灣區公共衞生立法資源的快速流動。或許一些港澳人士對大灣區公共衞生立法協調活動持消極態度的根源在於其認為「一國兩制」下需要保持三地法律制度的相對獨立。然而，大灣區公共衞生立法協調追求的並非「法制一樣」，而是「法制統一」，即建立趨同化的公共衞生立法體系。在「一國兩制」框架下，「法制一樣」不具有可行性的現實條件下，「法制統一」卻存在著可期待的想象空間。粵港澳三地雖分屬不同法系，但三地於同屬於中華人民共和國的主權領域之下，其公共衞生立法也必然統率於中華人民共和國憲法秩序。由此而得出，三地所共建的公共衞生法律秩序必然需要接受憲法的價值貫徹和規範控制。總之，從觀念的維度，粵港澳三地公共衞生立法協調最大的問題在於協調觀念的差異，主要表現部分民眾認為趨同化的灣區公共衞生立法體系會衝擊「一國兩制」的法秩序。

（二）立法供給機制鬆散

近年來，在CEPA及其補充協議的框架下，廣東與港澳簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》《粵港澳大灣區衞生與健康合作框架協議》等區際間行政協議，為粵港澳三地推動公共衞生立法協調奠定紮實的政策基礎。但這些行政性協議在粵港澳大灣區公共衞生立法協調中僅產生事實上的約束力（軟法效力），且這種軟法效力愈來愈不能滿足粵港澳大灣區公共衞生事務深度協同的需求。一旦中央無法及時授權，行政協議的履行難以得到有效保障。若粵港澳立法協調長期依賴約束力低的區際法和區制規劃法將導致公共衞生立法協調難以深化。

與此同時，專責的灣區立法協調機構尚未成型。在公共衞生領域的協調機制相對表現為鬆散的運作模式。粵港澳現有的磋商談判模式、專責小組模式、聯席會議模式等沒有固定的立法協調機制，約束力不強。2018年，粵港澳大灣區建設領導小組的成立意味著將有相應的平台協調區際立法。然而，大灣區建設領導小組的組成成員除港澳兩位行政長官外，其他成員均為國家領導人，小組成員均身兼多職，只能從根本上把握大灣區建設的方向，難以時刻掌握具體的動向。總之，粵港澳大灣區各立法主體現有的立法權限並不足以協調所有的公共衞生立法事務，將使大灣區公共衞生立法協調的制度資源無法有效流動。

（三）構造體系疏鬆

1.重大疫情防控體系鬆動

粵港澳三地在面對洶湧而來的新冠疫情時，以僵硬的封關措施代替互通互聯的防疫措施，凸顯了三地在日常重大公共衞生突發事件的防控演練不足，更充分暴露出粵港澳多次應急演練的形式化問題嚴重。諸如三地應急演練方案不夠細致、對風險類型預設不全面、沒有及時整理和化解各種風險問題，尤其是如何應對突發公共衞生事件尚未形成有效的預警方案等問題，直接導致了現在三地公共衞生規則難以有效銜接，最後只能囫圇採取封關措施防疫，嚴重阻礙生產要素跨境流通。

2.醫療服務體系缺位

依據香港現有法律規定非本地醫生必須通過香港執業醫師資格考試，才可注冊執業。在澳門，也需要持有澳門居民身份證者方可執業。相比之下，內地認可港澳醫護人員的專業資格比較寬鬆，僅執業時間（最高3年）、執業機構受到一定的限制。在今年香港疫情出現反復而醫護人員供不應求時，香港特區政府曾擬向中央請求支援醫護人員到港防疫，但遭到反對派把持的醫護工會、協會組織的強烈反對。這在一方面折射出反對派維護本土業界利益的盲目心態，另一方面，也折射出粵港在應對重大突發公共衞生事件時缺乏相互認可醫護人員短期執業資格的制度機制。

3.公共衞生資源配置體系缺失

在新冠疫情發生初期，粵港澳三地在疫情監測標準、通報制度、病人救治轉診等方面存在銜接不暢的問題，一定程度上影響了疫情研判的準確性，不利於聯合防控。與此同時，香港、澳門的口罩等防疫物資極度緊缺，相比之下，雖然廣東在防疫初期物資一時缺少供應，但卻能快速動員衞生產業大量生產應急物資，短時間內實現動能回升。由此可見，三地的公共衞生產業協同力度不足，導致一方依賴於另一方的應急物資援助，本地的應急產業供應無法滿足應急需求，因此亟需完善粵港澳三地的公共衞生資源配置體系，並著重利用市場配置的方式實現公共衞生產品的自由流動。

4.藥品供應保障體系缺漏

當前，粵港澳三地的藥政系統不互通，藥品注冊要求、標準不一，給大灣區共同防疫帶來一些障礙。一方面，在現行監管制度下，港澳藥物進入內地市場需要辦理進口藥物注冊，一般由其設在內地的辦事機構或者由其委托的內地代理機構辦理。同時港澳藥物進入內地也必須由國家藥品監督管理總局的藥品審評中心受理申請並審查，時間成本和費用成本高。如部分已在港澳上市流通的創新藥物，特別是抗癌藥、罕見病治療藥等臨床急需特效藥，因未在內地注冊，無法在內地正常流通使用，這種產品流通壁壘極大地阻礙三地的衞生資源互動。另一方面，在內地上市的藥物，尤其是通過一致性評價的仿製藥，也無法直接在港澳流通。首先，港澳對內地產品認可度低等因素即嚴重制約著大灣區醫藥產業的融合發展。在新冠疫情防控中，香港食物及衞生局無視內地援助的用於救治新冠肺炎患者的中成藥，並強調中醫醫師不能在公立醫院為病人提供相關治療服務，因此內地的中成藥亦未能應用於確診病人的治療。不僅如此，在疫情肆虐之時，多名「民主派」區議員稱香港市民對中央派遣支援香港防疫的醫護隊伍沒信心，並質疑中資病毒檢測承辦商不合資格，其稱香港特區政府在沒有公開招標的情況下，以直接採購服務的方式分別向三間化驗所包括兩間中資背景的中龍檢驗認證、華昇診斷中心以及港資的Prenetics採購病毒檢測服務，這些聯合防疫舉措引起當地民眾的一定質疑。可見，從長遠來看，藥品注冊及檢測資質的互認機制缺位，將阻礙防疫藥品與防疫資源在大灣區的跨境適用，不利於粵港澳三地的聯合防疫。

三、大灣區公共衞生立法協調

的實現路徑

（一）確立法制統一觀念

「封境抗疫」的僵硬舉措凸顯大灣區公共衞生立法協調存在一定的缺陷。堵不如疏，疏不如縮。粵港澳雖分屬不同法系，但三地同屬於一國，三地應在憲法秩序的統率下，盤活區際行政法治資源。推動公共衞生領域的立法協同。首先需要清除不利於立法協調的各種滯後觀念，推動在維護大灣區整體福祉為導向的理念下，引導從法制差異觀念走向法制統一的新型區域觀念，從而激發三地進行公共衞生立法協調的內生動力。申言之，除了拋棄過去那種以「行政區行政」的思維治理灣區公共衞生秩序，還要貫徹落實「灣區行政」的治理理念，逐步在立法上形塑法制統一的觀念，將「單向性」轉變為「多向性」的公共衞生立法資源流動，以一體化思路和舉措打破三地的公共衞生壁壘，充分發揮三地各自的比較優勢，實現大灣區突發衞生事件的應急法治協同建設，實現資源的合理分工，凝聚更強大的合力，把先行先試變成示範引領，讓探索創新成為創新引領。

（二）健全大灣區公共衞生立法供給機制

1.建立大灣區公共衞生立法體系

在全面管治權與高度自治權有機結合、平等協商與合作共贏、互利互信與優勢互補的基礎上，可分三個維度建立粵港澳大灣區公共衞生立法體系。

第一維度為珠三角九市單方協調。珠三角九市在廣東省的統一協調下，共同銜接港澳的公共衞生立法。具體而言，廣東省人大及其常委會、廣東省人民政府在尊重珠三角九市各自的地方立法權的基礎上，通過出台省級地方性法規和政府規章，統一回應九市參與大灣區公共衞生立法協調的具體訴求，並引導九市地方立法的協調化發展。

第二維度為粵港澳自主聯合協調。粵港澳三地自主利用現有的立法權限，把綱要、協議、區域示範法等區際法和區制規劃法需要有效執行的內容，通過協同立法的方式轉化成三地各自的法律規範。而這些公共衞生法律規範亦預先以灣區公共衞生協同化發展為價值導向，最終實現趨同化的公共衞生立法體系。

第三維度為中央主導協調。中央通過行使全面管治權加強合憲性審查、制定區制強行法、成立立法協調機構等方式，推動灣區公共衞生立法協調並建立內外聯動機制。鑒於港澳融入國家發展大局的工作蘊涵錯綜複雜的非法律因素，全國人大及其常委會在尊重港澳高度自治權的情況下，採用分散立法模式，制定和完善公共衞生立法領域的頂層協調規範。

綜上所述，在宏觀層面，大灣區公共衞生立法協調既要置於國家治理體系內開展，又要尊重港澳的高度自治權。在微觀層面，大灣區應建立以珠三角單方協調為基礎，粵港澳自主聯合協調為橋樑，中央主導協調為保障的多層次公共衞生立法協調模式。唯有如此，方能推動粵港澳三地積極探索大灣區公共衞生的立法協調方案，使灣區立法大局與本地相對獨立的立法權置於合理比例，進而克服部分港澳居民對融入國家發展大局的心理障礙。

2.共建大灣區立法協調機構

基於專責的協調機構對推動大灣區立法協調具有重要促進作用，因此除了成立粵港澳大灣區領導小組，還需設立大灣區立法協調機構，以便於粵港澳三地在統一的平台進行公共衞生立法協調。鑒於港澳享有相對獨立的立法權，設立大灣區立法協調機構，將對港澳行使立法權產生憲制影響。而設立大灣區立法協調機構屬於嚴格意義上的重大改革，應通過全國人大行使重大事項決定權賦予大灣區立法協調機構法律地位。從國家機構的地位而言，宜將大灣區立法協調機構定位為全國人大的專門委員會，由全國人大領導其履行相關法律職責，在全國人大閉會期間，大灣區立法協調機構受全國人大常委會領導。

（三）完善大灣區公共衞生立法協調的構造體系

1.建構大灣區重大疫情防控體系

粵港澳三地有必要建立建構大灣區重大疫情防控體系，推進常態化的公共衞生應急管理培訓和演練。具體而言，粵港澳三地可協同出台應急演練的指導意見，引導大灣區應急管理培訓、演練工作的開展。與此同時，加強三地執法人員的應急執法培訓與演練要求，使突發公共衞生事件的應急管理培訓與演練更加規範化、制度化、法定化。基於「一刀切」的封關防疫會對內地與港澳的要素流動產生極大影響，故而在演練中，需著重探索只封國關而不封內關方案的可行性——即探索對由外國入境的人士實行極為嚴格的防疫措施，對大灣區居民採用相對寬鬆的防疫措施的可行性，增強突發公共衞生事件中內地與港澳居民流動的便捷性。

2.建立大灣區醫療服務體系

為有效應對醫療服務資源的不足，粵港澳三地有必要建立大灣區醫療服務體系。具體而言，在聯合防疫期間內實施醫護人員專業資格的短期互認，若短期互認可行並卓有成效，可逐步探索實現內地與港澳醫護人員專業資格的完全互認。這種專業資格互認政策的必要性在於，當粵港澳本地的醫護人員力量不足以應對疫情時，可及時接受非本地醫療資源的援助，儘快化解突發公共衞生危機。基於現有法律體制，香港特區行政長官可引用《緊急情況規例條例》《公共衞生緊急事態規例》等規定，建立香港的外地醫護人員短期互認制度，積極實施粵港澳三地醫護人員專業資格臨時互認互通，方便區域內資源共享，共同抗疫。澳門特區政府可制定發布相關政策，廣東省衞生部門則基於國務院及國家衞生健康委員會的授權，實施醫師資格的臨時互認互通。短期互認制度可就特定的專科，如呼吸科、傳染病科等少數醫科醫護人員進行互認，逐步過渡到對專業資格互認制度的長遠安排，包括放寬港澳醫護人員到珠三角九市執業限制，允許其長期執業以及賦予廣東享有審批港澳獨資醫院設置的權限，吸引港澳醫護人員積極到內地執業。同時，特區政府可採取激勵措施，鼓勵港澳醫護人員積極與內地醫護人員在特區內共同抗疫，保障在協同防疫時港澳醫護人員的執業利益不受到損害，從而降低港澳醫護人員對共同執業的抵觸情緒。

除實現醫護人員專業資格的互認外，粵港澳三地的衞生部門還應積極營造公共衞生人才培養與規則交流的社會氛圍。如可在大灣區突發公共衞生事件應急專責小組的推動下，通過共建大灣區公共衞生協會、聯合培養公共衞生人才（含法治人才）、互認公共衞生人才執業資格等方式推動公共衞生領域的規則對接，強調合作的專業性，消弭政治性風險。 

3.共建大灣區公共衞生資源配置體系

粵港澳三地在大灣區突發公共衞生事件應急專責小組的協調下，可從多維度共建公共衞生資源配置體系，包括：（1）建立具有獨立建制、以法定機構模式運作的區域性傳染病研究中心和建立大灣區十一市共同參與的一體化傳染病實時監測平台。通過這些機構和平台統一開展大灣區常見傳染性疾病或者潛在傳染風險疾病的病原和病種、快速檢測方法、傳播途徑、易感人群和治療方法研究，並共同編制傳染病實驗室檢測技術指南、標準化檢測技術規程，實現傳染病防控信息的實時監控，統一平台發布傳染病疫情及監控數據。該研究中心和監測機構的地點可選址在毗鄰深圳和香港，具有天然地理優勢且尚未充分開發的落馬洲河套地區。此外，研究中心可建立若干場館作為防治「非典」、新冠肺炎的展覽教育基地，進行傳染病預防教育，並宣傳我國防疫取得的重大成就，增加港澳同胞對祖國的向心力。（2）實現公共衞生應急產業協同發展，利用粵港、粵澳聯席會議，達成行政協議，共同編制中長期專項合作規劃，消解同質化競爭，打通粵港澳應急醫療物質注冊、生產、推廣、銷售的通道，形成橫跨三地、優勢互補、互惠互利的優勢產業集群。切實做好醫療用品緊急時期應變方案，可協同規定三地設立相應的物資生產線，保持不少於6個月的物資儲備。這些物資儲備除了能讓大灣區醫護人員得到充分保障，也能確保在疫情發生時有足夠的應急物資及時有效投放市場，並且當某一地方缺乏應急物資時，其他充裕的地方亦可及時調配物質。

4.健全大灣區藥品供應保障體系

粵港澳三地可以公共衞生立法協調為契機，探索建立大灣區藥品注冊及檢測設備互認機制。探索設立國家藥品監督管理局藥品審評中心粵港澳大灣區分中心，並使該中心成為粵港澳藥物統一認證中心，專職受理港澳新藥和仿製藥注冊申請有關工作，加快港澳新藥和仿製藥進入內地市場。同時該中心還應承接通過質量和療效一致性評價的內地仿製藥及檢測設備進入港澳市場的快速審批工作，促進內地藥品及檢測設備在港澳醫藥市場銷售，進而打通國際銷售渠道。對已在港澳上市的進口藥品，廣東地區醫療機構因臨床急需而申請的，該申請可由粵港澳大灣區分中心審批。同時，跨境審批手續在應急產品質量互認的過程中應得到簡化。如在緊急情況下，防疫的中西藥物、新研發藥物及檢測設備可走特快綠色通道，實現應急物資質量標準的互認互通，快速通關「零延時」。若條件不成熟的，可先行探索建立在大灣區內對指定的藥品品種及檢測設備實行注冊互認機制，對臨床急需尤其是防疫需要且在我國尚無同品種產品獲准注冊、國外已上市的抗疫新藥及檢測設備等，爭取國家允許在珠三角九市先行定點使用。

四、結語

總體而言，從法制觀念、立法供給機制、防控構造體系三個維度全面透視大灣區公共衞生立法協調存在的結構性問題，有助於為建立適宜大灣區共同防疫的法治模式。從區域法治的角度來看，大灣區公共衞生立法協調是新型區域立法協調模式。協調粵港澳三地的公共衞生立法需要融合多元立法理念，彌補現有區域立法協調研究範式過度依賴同一內地法域的不足，推動區域立法協調由回應型模式向「預防—回應型」模式轉變，完整呈現當代中國多法域區域立法協調的理論面貌。與此同時，學界需要整合法學和公共衞生學的學科範式，透析粵港澳公共衞生立法異同及其背後的理念，促進區域立法理論的價值觀與方法論的變革，重構社會保障權的區域性保障體系。從更深層價值來看，當前粵港澳三地積極推動公共衞生立法協調，有助於完善大灣區防範突發公共衞生事件的聯防聯控機制，增進三地法治互信，實現三地政府治理能力現代化。

本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第55-62頁