《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處
曾 悠 I 澳門創新發展研究會研究顧問
卜 樂 I 海國圖智研究院秘書長
2021年9月5日，國家出台了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《橫琴方案》），為新形勢下澳門豐富「一國兩制」實踐、促進經濟適度多元發展提供重大戰略機遇，為澳門居民多元就業和優質生活創造更大的空間，推動澳門更好更快融入國家發展大局。從《橫琴方案》來看，橫琴深合區的核心使命是將橫琴打造成我國新一輪改革開放的高水平開放區，營造全球最便利的營商環境，形成更高層次、更高水平的開放型經濟體制，建立粵澳雙方共商共建共享的體制機制，成為「一國兩制」下區域合作的先行示範區，以及「一國兩制」實踐的新平台。
一、「1+4+4」制度設計指引
橫琴深合區發展
《橫琴方案》為新形勢下澳門豐富「一國兩制」實踐、促進經濟適度多元發展提供重大戰略機遇。圖為橫琴大橋（無人機拍攝）（圖：新華社）
《橫琴方案》共有二十九條條文，制度設計基本概括為「1+4+4」（即一條規劃主線、四個戰略定位、四個主要任務）。《橫琴方案》充分體現國家開發橫琴的初心，把促進經濟適度多元作為規劃主線貫穿於整個方案。其中，明確了澳門在深合區重點布局科技研發和高端製造、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿和現代金融四大產業板塊，便利粵澳兩地聚力攻堅培育新產業。這些產業選擇符合全球產業發展趨勢，結合了澳琴原有的發展基礎，有利於澳門使用橫琴空間做大新興產業增量，用橫琴資源破解澳門空間不足和產業單一問題。
《橫琴方案》明確了橫琴深合區的四個戰略定位。第一個定位是促進澳門經濟適度多元發展的新平台，就是要大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，為澳門長遠發展注入新動力。第二個定位是便利澳門居民生活就業的新空間，就是要在深合區區營造趨同澳門的宜居宜業生活環境。第三個定位是豐富「一國兩制」實踐的新示範，就是打造具有中國特色、彰顯「兩制」優勢的示範。第四個定位是推動粵港澳大灣區建設的新高地，就是要充分挖掘粵港澳大灣區制度創新潛力，支持澳門發揮大灣區中心城市的作用，帶動珠江西岸地區加快發展。筆者認為，四個戰略定位充分體現了國家的戰略意圖。在這四大戰略定位中，促進經濟適度多元的新平台放在首位，意味着橫琴深合區須圍繞澳門產業主攻方向，大力發展新產業、新業態、新技術，力求使澳門構建多元產業結構取得新成果。
《橫琴方案》提出了四個主要任務。第一個任務是發展促進澳門經濟適度多元的新產業，重點發展科技研發和高端製造產業，發展中醫藥等澳門品牌工業，發展文旅會展商貿產業，發展現代金融產業，完善企業所得稅優惠政策，促進境內外人才集聚。第二個任務是建設便利澳門居民生活就業的新家園，聚焦澳門居民融入內地生活切實關心的民生問題，從就業創業、民生合作、基建互聯等方面，吸引澳門居民赴橫琴發展生活。第三個任務是構建與澳門一體化高水平開放的新體系，突出建立趨同澳門、接軌國際的開放環境，以分線管理創新制度為基礎，推動貨物自由流動，人員進出高度便利，創新跨境金融管理，建立高度便利的市場准入制度，促進國際互聯網數據跨境安全有序流動。第四個任務是健全粵澳共商共建共管共享的新體制，建立深合區開發管理機構，組建深合區開發執行機構，建立深合區收益共享機制，建立常態化評估機制。可以看到，四個主要任務是落實四個主要目標的重要抓手，是粵澳兩地政府建設深合區的行動指南，只要認真落實四個主要任務，四個戰略定位就不會走樣、變形。
二、《橫琴方案》定位精準、
亮點突出
《橫琴方案》對於產業板塊的精準定位，更是突出澳琴發展的亮點與重點，也使澳門迎來了全新的政策利好發展環境。《橫琴方案》明確鼓勵橫琴發展新的「四大產業」，即科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業，這充分考慮到澳門原有的發展基礎和特色優勢，通過切實的土地提供、人才引進、綜合營商環境等配套打造，加速變革以第三產業服務業尤其是博彩業為主的單一經濟結構，推進經濟適度多元進程，這樣的賦能不僅來自澳門社會內部發展的迫切需要，更是中央在規劃統籌灣區、特區發展過程中的精準安排，以產業結構的突破升級，推動澳門整體社會在下一個20年的迭代升級。
同時，深合區採取分線管理模式更是打開內地乃至國際管理模式的創新先河，該模式將橫琴深合區與澳門之間設為「一線」、橫琴深合區與內地之間設為「二線」。在貨物流通方面，對深合區與澳門之間經「一線」進出的貨物（過境深合區貨物除外）進一步簡化申報程式和要素，除國家法律、行政法規明確規定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進入，這將大大降低澳門企業的稅收負擔，提高貨物流轉效率；而在人員流通方面，「一線」在雙方協商一致且確保安全基礎上，積極推行「合作查驗、一次放行」通關模式，不斷提高人員進出便利程度。
除了貨物關稅外，針對澳門居民和企業的稅收也迎來利好政策。深合區實施「澳人澳稅」、「減稅聚才」，允許、鼓勵澳門人才進入深合區工作和發展；對在深合區工作的澳門居民，其個人所得稅負超過澳門稅負的部分予以免徵。而深合區在聚才的設計上尤其注意吸引澳門青年前往深合區發展，構建全鏈條服務生態，並推動在深合區創新、創業、就業的澳門青年同步享受粵澳兩地的扶持政策。聚才更不離開硬體設施與居住環境的完備，目前橫琴在已有基礎上加快推進「澳門新街坊」建設，推進交通基建等設施進一步互聯互通，形成與港澳趨同的生活環境，進一步吸引澳門居民到橫琴創業就業、居住生活。
值得關注的是企業稅收方面，深合區對符合條件的產業企業減按15%的稅率徵收企業所得稅，一方面這與深港前海合作區的優惠稅收力度相同，體現出國家對兩個合作區的高度重視，將有利於澳門經濟適度多元發展的產業全部納入政策範圍；另一方面這也有利於澳門不同類型的企業在深合區找到自身的定位與市場優勢，通過稅收政策有利於中小微企揚長避短，進一步穩固了澳門延伸到深合區的就業市場，更能促進多元經濟發展中每一種業態的健康、合理發展。
深合區管理制度創新的亮點在於橫琴管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特區行政長官共同擔任，澳門委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。自澳門特區成立22年來，「一國兩制」在發展中不斷創新，此時通過深合區快速整合粵澳兩地的行政力量，融合兩地的行政制度在一個新區域進行磨合，這是發展路上的挑戰更是制度創新之下的機遇，隨著深合區工作的深入，未來行政、立法、司法、稅收、貨幣等多項政策與制度都將碰撞與融合，這不僅是在粵港澳大灣區內的大膽嘗試，也是在全球範圍內的創新之舉。
三、《橫琴方案》
對澳門帶來巨大機遇
《橫琴方案》健全粵澳共商共建共管共享的新體制，建立深合區開發管理機構，組建深合區開發執行機構。圖為橫琴粵澳深度合作區綜合服務中心（圖：新華社）
《橫琴方案》中提出深合區建設要圍繞澳門「一中心、一平台、一基地」目標定位，積極對接國家發展戰略需求，把握共建「一帶一路」和粵港澳大灣區建設的重大機遇，可以看出方案是延續中央將澳門納入國家發展戰略大局的一貫思路，鼓勵澳門走出適合自己的發展道路。
在「一中心」方面，澳門圍繞綜合旅遊加上近年來主導的世界美食之都的宣傳，來澳遊客自2014年開始就維持在3,000萬遊客人次以上的市場紀錄，但是旅遊生態鏈由於歷史、地域面積等而受限，旅遊線路短與旅遊產品的相對單一，使得大部分遊客是過而不留，無法持續拉動本地經濟，加上自2020年疫情過後對於澳門旅遊休閒中心的衝擊是空前劇烈的，目前也只恢復到疫情前三分之一左右的遊客量水平，對於澳門的經濟影響非常顯著。所以，此時提出《橫琴方案》實際上是開啟了澳門旅遊模式的創新探索，即在深合區高度開放的產業政策支撐下，可以借商貿、中醫藥業、會展產業以及文化創意產業等適度多元的產業豐富、拉動旅遊業，創造出醫療旅遊、體育旅遊、健康旅遊、文化旅遊、海島旅遊等新業態，延長環澳整體旅遊鏈條，增加澳門與周邊區域的旅遊業黏性，從而不僅增加旅遊業產值，更能為附加產業帶來新的經濟增長可能性。現代社會，人們越來越注重健康維護，隨著我國經濟社會的發展繁榮程度不斷提升且中產收入群體、中產家庭不斷增加，依託橫琴開放的產業政策和澳門中醫藥等特色產業的基礎，深合區打造面向生命健康的旅遊業態無疑是精準鎖定特定人群與客群，一方面有助於將澳琴建設成一個世界級的醫療、健康旅遊目的地，另一方面以需求為導向，完善供給側改革，在打造產業的同時，更是為經濟結構開拓出新穎且持續的增長環節。
在「一平台」方面，《橫琴方案》提出深合區的金融支持政策和稅收政策，將大為提升橫琴對金融企業的吸引力，使之成為區域性融資中心，這對於澳門本地的金融生態乃至澳門作為潛在的國家級金融服務中心發展都較為有利。目前來看，關鍵的金融支持政策有三，一是探索跨境資本自由流入流出;二是推進資本項目可兌換;三是非金融企業外債項下完全可兌換。而關鍵的稅收政策則是對於旅遊業、現代服務業、高新技術企業新增境外直接投資取得的所得，免徵企業所得稅，與內地重要的金融中心上海、深圳對比來看，這意味著橫琴的金融服務業開放水平將達到內地金融業最高開放水平，澳門針對葡語系國家的特色經貿合作也會更上一個台階，如針對「一帶一路」葡語系國家的股權投資、借貸債權等都可以在新的支持政策下尋求突破，提升我國資本走出去的能量，也進一步吸引外資投資澳門、澳琴深合區乃至延伸到整體內地市場。
「一基地」的定位，依託新的產業政策與開放程度，深合區有望成為國際高端資源的配置樞紐，人流、物流、資金流、信息流可以在此自由有序進出，這是資源的流通，更是中西不同文化的碰撞。過去數百年來，尤其是新中國成立後，澳門一直以來作為內地與國際對接的重要樞紐之一，相應的經驗較為成熟，模式也較為穩定。隨著深合區國際化、多元化產業的建設發展，這裡也將成為中國文化走出去的最佳平台。例如，中醫藥作為我國傳統文化的精髓，在全球疫情滋擾的大背景下，中醫藥發揮了重要的作用，也成為全球抗疫的重要指導醫學之一，深合區如能結合澳門擁有的國家級中醫藥實驗室與粵澳中醫藥產業園等構建的產學研中醫藥發展供應鏈，一方面將助力中醫藥品牌國際化，另一方面更是將中華文化更好地推向世界。
此外，《橫琴方案》提出深合區採用「市場准入承諾即入制」，非禁即入。只要不違反國家安全、公序良俗等法律、規定，各類行業都可以進入。這是含金量很高的政策，隨著醫療、金融等產業主體的進入，深合區的業態會越來越多元完善，這對於澳門產業與經濟的拉動是全面且持續的，為未來數十年澳門的發展源源不斷的再造賦能、自我賦能。
四、橫琴深合區管理體制
突出澳門主導權
《橫琴方案》明確指出，粵澳兩地採用「共商共建共管共享」機制管理開發深合區。具體來講，深合區管理機構已正式揭牌，深合區管理機制分為管委會和執委會兩個層面。前者採取混合主任制，由粵澳雙方行政首長擔任主任，常務副主任由澳方專人擔任，負責決定深合區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免。後者則是執行管委員的各種決策，重點履行深合區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派。《橫琴方案》展現了「共商共建共管共享」新體制的優勢，賦予了粵澳雙方極大的政策自主權和共同決策權，未來新管理體制將加快推動深合區建設目標實現。同時也看到，深合區突破了過往粵澳合作中澳門處於被動地位的問題，在管理體制設計中賦予澳門特區主導權，澳門特區政府從此成為了深合區的謀劃者、參與者、建設者。
要充分做好深合區主導發展的角色，澳門方必須注重以下三個方面的工作策略：第一，橫琴剩餘可開發的面積並不多，在選擇產業項目不能面面俱到，要精準選擇，不能再走過去十年橫琴發展的註冊經濟和純為避稅的總部經濟。粵澳雙方將來一定要以發展橫琴實體經濟為選擇項目的出發點，要發展實業項目，切實為澳門居民和各地人才創造多元就業機會。當務之急是儘快制定深合區鼓勵類產業目錄，把所有有利於澳門經濟適度多元的符合國家利益的產業納入在目錄之中，讓相關產業項目的企業主體可享減按15%的所得稅優惠，吸引企業項目聚集，逐步形成規模，促進澳門的產業多元發展。第二，實施全球招商中突顯澳門優先的概念。深合區應當是實施開放性的全球招商策略，只要符合深合區定位的各地優質項目都應招納。誠然，深合區要的不是純粹內地的產業項目存量轉移，而應是能帶動澳門產業增量的優質項目。深合區招商策略應是優先招引與澳門企業合作或全新的澳門獨資項目。這將可避免澳門本土產業空心化，可使澳門企業在深合區中發展產業增量，非把澳門本土的發展簡單轉戰橫琴。第三，延伸澳門民生建設標準，吸引大量澳門居民到深合區居住生活。要做到這點，應當加快完善澳琴兩地出入境和交通配套，在深合區建設實施澳門標準的民生綜合項目，減少兩地生活的適應和磨合成本，從而加速兩地一體化融合發展。
五、用好用足《橫琴方案》
的相關建議
「一分規劃，九分落實」。橫琴粵澳深度合作區的發展藍圖經已繪就，發展的主導權在澳門手上，未來粵澳兩地政府各級公務員應當主動、認真學習《橫琴方案》的要義，職能部門應加緊研究方案中的細化配套政策，讓《橫琴方案》早日落地，以此加快澳門經濟適度多元的步伐，確保「一國兩制」實踐行穩致遠。要用好用足《橫琴方案》的支持政策，本文有以下策略建議。
第一，實施「以大帶小」招商模式，帶動澳門中小企業共同參與深合區建設。由於澳門中小企規模小、實力有限，建設橫琴深合區實施「以大帶小」商業模式，通過大型招商項目帶動澳門中小企的參與，如大型餐飲項目可預留空間給澳門中小企進駐。又如大型展覽可分包一部分服務給中小企承擔等。澳門中小企可集中一個區域布局，做到成行成市。
第二，粵澳共建國際化會展平台。雖然澳門會展業已達到一定規模和國際化程度，但長遠發展必須携手廣東，共同擦亮澳琴會展產業的名片，才可實現在區域會展產業中協調引領的目標。會展產業乘數效應強，能創造多元商機。建議澳門會展業界可利用橫琴現有的會展配套設施，用好用足《橫琴方案》給予兩地辦展參展人員多次簽注往來澳琴的便利政策，通過「一會展兩地」、「主分會場」、「線上線下」等模式合辦或競投國際品牌展覽項目，共同做大做強粵港澳大灣區會展商務市場。
第三，優先吸引澳門居民和人才赴橫琴發展生活。橫琴目前仍較缺乏人氣，故建議第一步是吸引澳門居民到橫琴集聚，當中抓手是加快集養老、居住、教育、醫療等功能於一體的橫琴「澳門新街坊」建設，再視乎居民申請情況，研究推出更多行使澳門標準的綜合民生項目，如加推澳門第二期「澳門新街坊」。在推進輕軌橫琴線的建設同時，逐步實現兩地跨境公共服務和社會保障銜接，探索將澳門民生福利適用範圍延伸到橫琴，在深合區建立起趨同澳門的生活環境。由於目前橫琴商品房房價不低，建議未來橫琴也要為國際和內地人才建設足夠多的人才保障房，進一步提升深合區的人氣，為人才扎根橫琴創造更佳環境。
第四，適度調整澳門教育目標，調節人才結構。依託橫琴，除了聚集國際與內地的人才，推進澳門經濟適度多元亦需要大量本地人才的支撐。過去澳門經濟業態單一，博彩業、服務業提供大量就業，本地人才層次不夠豐富。為適應未來數十年澳門本地、深合區對於人才的大量需求，特區政府應該主動調整中高等教育導向，配合多元化中的不同產業形態，加速培養適合需要的經貿、醫療、科技等澳門本土專門人才，不能單純依賴人才引進的單一路徑。
第五，適當守護橫琴深合區生態環境。習近平主席指出，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。這同樣意味着橫琴深合區開發要為下一代預留生態空間，要堅守生態底線，這才能使深合區成為澳門居民期盼的生態質量高的「後花園」。同時，可以適當開發綠色產業（如綠色金融、清潔能源、環境設備生產等領域），共同建設跨界生態旅遊走廊，打造粵港澳區域生態屏障，為深合區產業發展注入綠色力量。
第六，嚴格落實任務與目標，避免流於形式和指標。 堅持科學頂層設計之餘，要制定好具體落實的各項措施，同時配套監管體系，做到公開透明，避免「唯指標化」，粵澳深度合作區是中央結合澳門發展需要、廣東發展優勢做出的重要決定，是國家發展戰略的重要一環，需要切實、快速且高效推動，深合區的建設要嚴防「面子工程」，防止在制度創新的框架內滋生腐敗的灰色地帶，從而影響粵澳兩地融合、澳門多元化發展乃至國際形象，所以一套適合深合區的監管體系與執行標準化流程將是影響深合區實踐的關鍵配套。
本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第78-84頁
