編者按：全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授韓大元在將於2022年1月1日出版的《紫荊》雜誌1月號發表獨家署名文章，對近期發表的《“一國兩制”下香港的民主發展》白皮書進行深度解讀。
2021年12月20日，國務院新聞辦公室發表《“一國兩制”下香港的民主發展》白皮書，全面回顧香港特別行政區民主的產生和發展歷程，進一步闡明中央政府對香港特別行政區民主發展的原則立場（圖：新華社）
2021年12月20日，國務院新聞辦公室發表《“一國兩制”下香港的民主發展》白皮書（以下簡稱白皮書）。白皮書以翔實的資料與豐富的實踐素材，回答了誰是香港民主制度的創立者、推動者，誰是香港民主的主人，誰是香港民主發展的阻礙者、破壞者以及如何構建具有香港特色的民主制度等一系列重大問題。如果說2014年發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書明確提出中央擁有對香港特區的全面管治權，此次白皮書則闡明了中國共產黨和中央政府在“一國兩制”下發展具有香港特色的民主制度的堅定意志和基本立場，也是就國際社會對香港民主發展未來關切的積極回應。
文｜北京 韓大元
香港民主發展是“一國兩制”下的民主
白皮書作為政府有關政策的宣示或者立場的表明，其名稱具有特定內涵與意義。此次白皮書以“‘一國兩制’下香港的民主發展”作為名稱，表明香港民主發展是“一國兩制”下的民主，香港政治體制的基本屬性是一種地方政治體制，香港民主選舉具有地方性。“一國兩制”為香港民主發展提供了根本保障。中國共產黨是“一國兩制”方針和事業的創立者、領導者、實踐者，要準確理解香港民主發展中的“一國”與“兩制”關係。國家主體實行的社會主義制度與特別行政區實行的資本主義制度並行不悖，但主次關係不能顛倒。白皮書指出，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是憲法確定的國家憲制秩序的核心，是國家憲法制度的靈魂，在特別行政區必須得到切實尊重和維護”。香港實行什麼樣的民主制度，事關中央和特別行政區的關係，關係香港的繁榮穩定，中央擁有香港民主發展的主導權和決定權，只有中央主導，香港民主才能健康、可持續性發展。憲法和香港基本法全面構建了香港的民主制度，並規定了香港特區民主制度的主要內容以及必須堅持的原則。準確、全面認識“一國兩制”下香港民主的性質與地位是發展香港民主的根本前提與保障。
回歸後香港開啟民主新紀元
白皮書以無可爭辯的事實向世人說明，香港在殖民統治下沒有任何民主可言，回歸祖國後的香港開啟了民主的新紀元。白皮書詳細地列舉了對香港實行殖民統治時期，英國並沒有給香港帶來民主，屢次禁止在香港進行民主改革。如在1976年5月20日，英國政府在批准《公民權利和政治權利國際公約》時，通過提出保留的方式，明確排除公約關於定期選舉的規定在香港適用，不給香港市民選舉權與被選舉權，可見英國對香港民主的所謂“關心”是虛假的。隨著回歸祖國，香港作為特別行政區納入國家治理體系，構建以憲法和基本法共同確定的憲制秩序，以基本法具體規定了富有特色的香港民主制度。如基本法第45條和第68條規定香港民主制度的核心內容以及遵循的基本原則。中央政府始終堅定支持特別行政區依法有序發展民主，但由於反中亂港分子和外部敵對勢力的阻撓，香港民主制度的發展遇到挑戰、挫折，導致香港民主發展停滯不前。面對各種挑戰，中央政府貫徹落實“一國兩制”基本方針和基本法，堅定支持香港民主的發展，通過制定香港國安法、完善選舉制度等有效舉措，維護了基本法確立的民主制度，使民主的發展重回正軌。
選舉制度體現了香港民主特色
民主是全人類的共同價值，也是香港社會的重要價值。基本法作為特別行政區憲制性法律，確認和保障香港民主的發展，並為民主的發展確立了基本原則和發展目標。如基本法規定了按照“香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則”以及所蘊含的均衡參與原則推動香港民主發展。自回歸以來，在新的憲制秩序下，香港逐步探索出一條符合實際情況的民主制度，朝著基本法確定的民主發展目標不斷邁進。
選舉制度是政治制度的組成部分，是公民政治參與的表現形態。香港選舉制度是全國人民代表大會根據憲法和基本法建構的特別行政區制度的一部分，是“一國兩制”制度體系的重要內容。選舉制度的發展和完善，既是完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制，也是健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度的體現，關係香港的長期繁榮穩定。
選舉制度是香港民主體系的主要內容，也是國家民主制度的組成部分，包括行政長官、立法會等特別行政區管治架構中不同分支的選舉。此外，憲法和基本法還保障香港特區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。如由香港特區居民中的中國公民選出港區全國人大代表，參加最高國家權力機關的工作。這些選舉制度和實踐均體現了香港民主特色，構成了“一國兩制”下香港民主發展的豐富內涵和多元形態。
（圖：21世紀經濟報道）
均衡參與原則是香港民主的重要特色
白皮書指出，新的選舉制度充分體現均衡參與原則，組成結構得到優化，確保政治參與的均衡度。回歸以後，在中央的主導下，選舉制度循序漸進向前發展，行政長官和立法會選舉的民主成分不斷提升，政制發展沿著基本法和全國人大常委會有關決定所設定的路徑逐步發展。全國人大常委會在涉及香港政制發展的有關決定中多次強調，香港民主與選舉制度的發展，應兼顧社會各階層的利益，體現社會各階層、各界別、各方面的均衡參與，有利於資本主義經濟發展。
均衡參與原則作為香港民主的重要特色，核心要義是保證社會各階層、各界別、各方面的政治參與，充分兼顧社會各階層的利益。其意義主要在於：政治的均衡參與，符合香港基本法關於“廣泛代表性”的要求，有利於夯實特區政權的民意基礎，提升特區政權體系的管治權威；通過社會各階層各界別的均衡參與，能夠反映社會各界的不同意見和訴求，有利於減少立法機關對行政機關的掣肘，維護以行政長官為核心的行政主導政治體制；香港社會的多元構成決定了香港社會階層、界別之間的利益差別和多樣化。社會各階層各界別的均衡參與，能夠充分表達民意，減輕社會撕裂，凝聚共識，維護社會的整體利益。
為了回應社會各界對均衡參與的新關切，全國人大及其常委會通過完善選舉制度，將選舉委員會由原來的四大界別增至五大界別，并對部分界別分組進行增設、削減、拆分和合併，共設立40個界別分組，從而實現選舉委員會的席位和界別分組的數量雙雙增加，既體現選舉的廣泛代表性，又符合社會各界均衡參與的原則。
“愛國者治港”是推進香港民主發展的根本保障
“愛國者治港”是完善選舉制度的根本原則，也是推進香港民主發展的根本保障。在發展民主的進程中，應切實落實“愛國者治港”原則，防範和化解威脅政權安全的風險，確保香港特別行政區依法施政和有效治理，維護國家的主權、安全和發展利益。為了體現“愛國者治港”原則，在選舉委員會界別中新增第五界別，即“港區全國人大代表、港區全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表”界別，強化了國家利益的代表；設立候選人資格審查委員會，負責審查並確認選舉委員會候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人的資格。通過選舉委員會的產生和組成上的這些改革措施，確保選出具備管治能力的堅定愛國愛港者。
民主是人民的權利。發展香港的民主制度，必須遵循憲法和基本法確定的憲制秩序，保障香港居民依法行使的選舉權和被選舉權，這是新選舉制度的重要特徵。新選舉制度充分保障了基層等特定階層或群體的民主權利，包括婦女、青年等特定群體的選舉權，擴大了選民社會基礎。同時，新選舉制度更加側重選舉席位的合理配置和選舉方式的民主代表性，以實現選舉結構的優化和選舉制度的完善，而非純粹以合資格選民數量來衡量選舉民主程度。例如，新選舉制度將“個人票”改為“團體票”，優化選舉結構，提升行業代表性。
（圖：21世紀經濟報道）
香港民主兼具包容性與多元性
白皮書在多處反復強調香港民主的包容性與多元性，特別是在選舉過程中體現政治包容性。選舉是良性競爭，無論參選者、候選人還是當選者，來自不同政黨、政治團體以及組織，代表不同政治光譜，具有不同的政見和主張。我們強調“愛國者治港”並不意味著不允許持不同政見或者主張，更不是壓制批評政府的聲音。立法會議員職責本身就是監督政府施政，批評政府公共政策是議員職責應有之義。這是基本法所體現的民主與法治原則，也是立法會存在的意義。
香港是一個多元社會，對一些具體問題存在不同意見甚至重大分歧並不奇怪，基本法保障香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。中央反復強調，落實“愛國者治港”原則，讓反中亂港分子出局，並不是把立法會變成“清一色”，更不是扼殺不同的政見。只要擁護基本法、效忠特別行政區的人，不論其具有何種政治光譜，無論來自何種政黨、政治理念、階層和背景，不僅可以成為參選人，也可以當選為議員。
愛國並不是特定群體的專利，更不是一句口號，更不能庸俗化。民主選舉必須體現多元、競爭與理性對話。在多元背景的人士激烈競爭的情況下，新興政團、專業人士等積極參與，說明這次立法會選舉的競爭不再以傳統的政黨或者政見為主要劃分標準。在“愛國者治港”原則下，要廣泛團結社會各界人士，不以政治觀點、背景、主張來分派別，而要以為香港市民辦事、維護香港繁榮穩定作為凝聚共識的基礎。白皮書提出，在愛國愛港旗幟下實現最廣泛的團結，不斷擴大團結面，增強包容性，建構最廣泛的“一國兩制”統一戰線。因此，應改變傳統的二元對立思維，適應新選制下民主發展新要求，使立法會更多傾聽市民的呼聲，反映更廣泛的民意，成為更有效的議事平台。
（圖：21世紀經濟報道）
堅定走符合香港實際情況的民主發展道路
白皮書指出，要堅定走符合香港實際情況的民主發展道路，並提出“一國兩制”下的香港民主發展的原則與目標。
“一國兩制”是香港民主發展的根本保障，要準確把握“一國”與“兩制”的關係，尊重和維護憲法和基本法確立的憲制秩序。堅持法治原則，嚴格依照憲法和基本法辦事，民主發展離不開法治，要確保基本法的各項規定得到落實。
堅持“愛國者治港”是推動香港民主發展的根本原則，也是民主實踐的本質要求，要確保治港者是愛國者，自覺維護國家主權、安全和發展利益。要增強政治包容性與多元性，尊重不同政見和主張，形成最廣泛的“一國兩制”統一戰線。
“一國兩制”下的香港民主形態及其發展要切合香港社會實際，有利於促進資本主義經濟發展，形成廣泛的民意代表機制。新選舉制度豐富了香港的民主實踐，體現了香港民主發展的特色，有利於豐富民主形態、提高民主質量、提升管治效能，有利於為最終實現行政長官和全部立法會議員由普選產生的目標奠定基礎。
“一國兩制”是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是人類政治文明發展的一個偉大創舉。堅定不移推動構建具有香港特色的民主制度，對於堅持和完善“一國兩制”制度體系，確保“一國兩制”行穩致遠具有深遠意義。
（作者係全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授，文章小標題為編者所擬）
本文發表於《紫荊》雜誌2022年1月號
編輯：邸倩
校對：趙欣
監製：連振海
