紫荊論壇

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劉兆佳 I 香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長

10月6日，香港特區行政長官林鄭月娥發表2021年《施政報告》。這份《施政報告》的主軸是推進香港融入國家發展大局，並為此對香港未來的發展制定長遠發展戰略，其中具體貫徹國家「十四五」規劃、積極投入大灣區建設、深化與擴大同深圳、前海的連繫和合作乃首要工作，並提出建設香港北部為新的都會區作為融入國家發展大局的重要抓手。本文梳理了回歸以來香港融入國家發展的過程，分析香港融入國家發展的引力和推力，並分析了落實新施政報告的可能阻力，提出了落實新施政報告的建議。

融入國家發展大局是大勢所趨

香港2021年《施政報告》以融入國家發展大局為主軸。圖為10月5日，香港特區行政長官林鄭月娥在新聞發布會上（圖：新華社）

香港回歸祖國以來直到幾年前，香港特區政府不時都會提出一些有關香港與內地合作的建議和事項。早在2003年，行政長官董建華便在其《施政報告》中提出香港與珠三角融合發展的構思。嗣後，「粵港合作」、「京港合作」、「滬港合作」、「渝港合作」等構思陸續出現。對於中央提出的「泛珠三角區域合作」、「西部大開發」等項目，特區政府也表達了興趣。然而，除了在「粵港合作」上取得若干成果外，其他方面的合作進度可謂並不理想。有趣而且有點「奇怪」的是，特區政府對與之毗鄰的深圳的合作一直不太熱衷，也不太關注。相反，深圳方面對於「深港合作」卻興趣濃厚，並相信深圳可以通過與香港聯手發展讓其登上新的發展台階，然而卻得不到特區政府的積極響應。2002-2012年期間，筆者出任特區政府中央政策組首席顧問。大概在2005年左右，筆者同事認為香港和深圳毗連，在與內地合作上無需捨近求遠，香港應該可以在「優勢互補、互利共贏」的基礎上與深圳開展並逐步深化合作。當時，中央給予深圳的不少特殊政策已經陸續為其他內地大城市所享有。所以，在深圳特區不再那麽「特」的新形勢下如何制定新發展戰略來推動深圳向前發展，是深圳的領導人和專家學者們孜孜以求的事情。因此，筆者曾接觸的深圳朋友對加强深港合作有殷切的期待。為了引起香港各方面對深港合作的關注，中央政策組與深圳經濟特區研究會和綜合開發研究院在2006年以「民間智庫」的名義合辦了首場「深港論壇」。在這個論壇上，筆者代表中央政策組提出了「深港共建國際大都會」的構想，這個構想得到深圳方面專家和學者的高度認同。這個「深港論壇」後來由深港兩地政府接手以官方名義舉辦，從而開啓了深港合作的進程。

然而，在「深圳熱、香港冷」的大環境下，起初的十年左右深港合作雖然取得了一些成果，比如深港創新圈的設置，但總體的進度難言理想，河套地區的開發遲緩便是個鮮明的實例。究其原因，主要還是香港特區政府對與深圳合作一事始終積極性不足，基本上也反映了不少特區官員和社會精英對香港未來發展的危機感欠奉，沒有充分認識到國家發展特別是深圳發展對香港未來發展的重要性。同時，特區政府無法擺脫「小政府、大市場」的偏執信條，不相信「經濟和社會規劃」，更不願意承擔推動香港與內地合作的重責。香港社會中有不少人依然抱持抗拒中央和內地的負面情緒。强橫囂張的反對勢力更把香港與內地合作詆毀為損蝕香港高度自治之舉。更有一些特區政府官員因為憂慮深港合作會讓深圳成為香港的强大競爭對手而對深港合作有保留，這在特區政府冷待2010年中央提出的深圳前海發展一事中可見一斑。在這種政治氛圍中，管治上長期處於弱勢的特區政府便難以在深港合作上有所作為。

對於深港合作未能大步展開，中央對香港特區政府早有微言。全國港澳研究會會長徐澤在《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》綫上研討會發言時一針見血稱：「但凡了解一點深圳發展現狀的人都知道，目前深圳已在深港陸河海一帶形成了連片的深港合作平台，可以說，深圳已展開雙臂，向香港敞開懷抱，要與香港充分對接。但陸河海相接的香港新界北地區，似乎沒有多大動靜。衆所周知，香港的產業和城市建設南强北弱，這其中有地理條件的因素，更是歷史的、政治的原因所造成。在香港回歸祖國二十多年後的今天，在國家正在走向强起來的今天，如果還有人希望香港與內地保持『距離』，想拉住歷史前進的車輪，甚至還想開歷史倒車，那就未免太可笑了，這種想法注定只能是妄念。」

歷史的巨輪始終滾滾向前，順之者興，逆之者亡。在過去的十多年，深圳乃至整個珠三角地區的經濟和產業發展取得了長足和令人驚歎的成就，深圳更成功轉型為高新科技和創意之都，冒起了華為、騰訊、比亞迪和大疆等國際品牌，在不少方面的成就甚至超越了香港。相反，香港的各種深層次矛盾卻愈趨嚴重，包括產業基礎狹隘兼轉型困難、貧富懸殊和貧窮問題突出、房屋和土地短缺情況惡化、年輕人發展機會匱乏等。更甚者是內外敵對勢力不斷在香港挑起政治鬥爭。過去十年香港動盪不安，2019至2020年更爆發香港歷史上最大規模的暴亂。外部勢力肆意插手香港事務，意圖奪取香港特區的政權，並圖謀把香港變成顛覆和滲透基地。因此，香港不但要面對繁榮穩定不保的危機，就連國家的安全和「一國兩制」的全面和準確實踐也受到前所未有的威脅。

對於香港的局勢和日後的發展，中央深以為憂。為了讓香港脫離險境並進入坦途，中央費盡心思，並決心果斷出手相助。通過香港國家安全法的頒布實施和選舉制度的徹底改革，內外敵對實力再難在特區的管治架構和社會上立足，「愛國者治港」得以落實，從而為香港的有效管治、長治久安和長遠發展打好基礎。在中央的新對港政策中，加快推進香港融入國家發展大局更是重中之重的舉措。背後的思路是：如果香港能夠用好國家發展和中央利港政策所帶來的機遇，則香港的深層次矛盾可以逐步得到紓緩，而「一國兩制」亦能行穩致遠。

融入國家發展大局的

「引力」和「推力」

「融入國家發展大局」一詞是最近幾年中央因應香港局勢的變化而提出的新對港方針，其中的意思是中央要主動積極、通過制度和政策的創新，引領和促使香港深度參與到國家的發展過程和策略之中，這樣不單會為香港注入源源不斷的發展動力，也會讓香港得以為國家的發展作出獨特的貢獻，從而豐富「一國兩制」的內容和築牢「一國兩制」的根基。為此，中共十九大報告提出，「要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作，制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施」。既然粵港澳大灣區等發展項目的建設對於香港融入國家發展大局至關重要，而當中提升深圳的發展水平和加快深港合作更是加快推進大灣區建設的抓手，所以中共中央、國務院於2019年2月18日印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，在其「前言」中明確要求粵港澳大灣區「支持香港、澳門融入國家發展大局」。緊接着，中央於2020年10月12日發布了《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，2021年9月6日，中共中央和國務院又出台了《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》。總體目標是要通過對大灣區、深圳和前海授予更大權力和賦予更多功能讓它們能夠擔當國家新一輪改革開放的排頭兵，同時讓它們發揮更大的推動香港與內地合作的作用。

2021年3月由全國人大表決通過的國家「十四五」規劃强調：「完善港澳融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制。支持港澳參與、助力國家全面開放和現代化經濟體系建設，打造共建『一帶一路』功能平台。深化內地與港澳經貿、創科合作關係，深化並擴大內地與港澳金融市場互聯互通。高質量建設粵港澳大灣區，深化粵港澳合作、泛珠三角區域合作，推進深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、深港河套等粵港澳重大合作平台建設。加强內地與港澳各領域交流合作，完善便利港澳居民在內地發展和生活的政策措施。」「擴大內地與港澳專業資格互認範圍，深入推進重點領域規劃銜接、機制對接。便利港澳青年在大灣區內地城市就學就業創業，打造粵港澳青少年交流精品品牌。」「十四五」規劃明確提出要「支持香港提升國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，强化全球離岸人民幣業務樞紐、國際資產管理中心及風險管理中心功能。支持香港建設國際創新科技中心、亞太區國際法律及解決爭議服務中心、區域知識產權貿易中心，支持香港服務業向高端高增值方向發展，支持香港發展中外文化藝術交流中心」。

近年來，中央的各重大舉措和大灣區內地城市的高速發展對香港融入國家發展大局起到巨大推動作用，形成極為強大的「引力」。中央不但在制度上和政策上大力支持和促進香港加快參與大灣區的建設，尤其在深港合作方面，更會認真督促和協助香港特區政府按照中央為香港設定的發展戰略積極工作，力爭在較短時間為取得顯著和具體成果，並會為此向特區政府問責。中央也會大力動員和領導愛國愛港力量支持和配合特區政府的施政，減少香港在融入國家發展大局過程中的障礙。過去，中央在推進香港與內地合作事務上的角色較為被動，致使特區政府缺乏足夠的動力和壓力去開展有關工作，今後這個情況肯定會有所改變。此外，在多年來中央政策的支持和推動下，大灣區的內地城市已經取得了長足的發展，並建構了一個相當現代化和多元化的經濟和產業體系，其中深圳的成就尤其驕人。今天大灣區內地的九個城市與香港在發展水平上已經相差不遠，具備良好條件與香港進行高水平、高層次、多領域和優勢互補的合作，而香港更可以憑藉與其他大灣區城市的融合發展獲得一個廣闊的發展空間與腹地。

與此同時，香港社會內部的劇烈變化又產生了强勁的融入國家發展大局的「推力」。近年國際形勢丕變的核心無疑是中國的崛起和美國與其盟友對中國的包圍和遏制。過去十年香港發生的大大小小的鬥爭和動亂清楚表明，香港已經成為西方用以威脅國家安全的棋子。在西方對香港虎視眈眈、用心不良的大環境下，香港再難回復過去與西方的「友好」關係，而經濟不景、內部矛盾重重、兼且保護主義日漸抬頭的西方也難以為香港提供充裕的發展空間和機遇。香港社會各界越來越意識到香港必須更多地到中國內地和亞洲地區獲取發展動力。大灣區建設、深圳發展和前海擴容因此得到香港的政治和經濟精英越來越多的重視。過去一年，隨着香港的政局走向平穩、內外敵對勢力受到嚴厲遏制、行政立法關係明顯改善和特區政府施政較前暢順的環境下，各界精英紛紛積極利用大灣區發展所帶來的機遇，提出大量有利於加强加快香港與大灣區尤其是深圳和前海整合的建議，並要求特區政府加大力度推進香港融入國家發展大局的步伐。特區政府對於來自中央和社會各界精英要求的反應也明顯比以前正面和積極。行政長官林鄭月娥和她的一些官員肯定也了解到香港必須改變發展戰略、施政路向和管治模式，方能為香港謀劃和建設未來，而加快香港融入國家發展大局的速度更是刻不容緩。

以融入國家發展大局為主軸

在「引力」和「推力」的相互叠加作用下，最近一年多來，香港與內地合作特別是深港合作加速明顯，而且勢頭和後勁頗為凌厲。行政長官林鄭月娥2021年10月發表的2021《施政報告》可以說是「引力」和「推力」合力帶來的結果。這份《施政報告》的主軸是推進香港融入國家發展大局，並為此對香港未來的發展制定長遠發展戰略，其中具體貫徹國家「十四五」規劃、積極投入大灣區建設、深化與擴大與深圳與前海的連繫和合作乃首要工作。與回歸後所有的《施政報告》比較，林鄭月娥這份《施政報告》表明香港今後的發展戰略必須要充分與國家發展戰略銜接，方能讓香港通過用好國家的利港政策而源源不絕地從內地獲得發展的動力和機遇，以及讓香港在國家發展過程中發揮獨特的作用。值得注意的是，這份帶有長遠和全面規劃內容的《施政報告》是在林鄭月娥的行政長官任期餘下不足一年的時刻提出來的。這個做法在過去三位行政長官任內極為罕見。然而，從這份《施政報告》的籌備過程看，中央和內地（特別是深圳）應該曾經給予意見和建議。事實上，由於《施政報告》的主軸是推動香港融入國家發展大局，這個發展戰略能否順利貫徹，在相當程度上取決於中央和內地的配合和支持，所以中央和內地對香港的發展戰略的背書極為關鍵。林鄭月娥在《施政報告》發表後接受深圳衛視專訪時透露，過去一年香港與深圳一共成立了19個工作專班推進合作。而在2021年9月初，她親自赴深圳參加深港高層會晤，這是雙方首次把合作平台提升至行政長官和深圳市委書記層級，以前是深圳市市長和政務司司長，這凸顯港深合作上升到一個新的台階。《施政報告》發表後，港澳辦和中聯辦對《施政報告》中提出的香港發展戰略都予以相當的肯定，這反映了中央對其各種利港政策得到《施政報告》的呼應感到欣慰。既然如此，鑒於《施政報告》提出的香港未來發展戰略在本質上是國家發展戰略的一個部分，並得到中央的期許，可以預期無論日後即便香港出現行政長官的更替，這個發展戰略的大方向都會延續下去，當然具體細節會因應環境和情況的變化而有所調整。

林鄭月娥的《施政報告》提出建設香港北部為新的都會區作為融入國家發展大局的重要抓手。這個新的都會區「覆蓋由西至東的深港口岸經濟帶及更縱深的腹地，將盡享港深優勢互補、融合發展的紅利，幫助香港更好融入國家發展大局」，「北部都會區包括元朗區和北區兩個特別行政區，佔地面積約300平方公里」。北部都會區發展策略是「在『一國兩制』框架下首份由香港特區政府編製，在空間觀念及策略思維上跨越港深兩地行政界綫的策略和綱領，充分考慮了國家在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中對香港的支持、粵港澳大灣區建設對香港的期盼，以及《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》為香港帶來的大量機遇」，「北部都會區的整合和擴容工作，亦會由以鐵路為運輸系統主要骨幹所帶動」。

此外，在具體內容上，《施政報告》提出不少具體政策和措施來落實「十四五」規劃中與香港有關的內容，特別體現於提升國際金融中心地位、提升國際航運中心地位、提升國際貿易中心地位、建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心、鞏固國際航空樞紐地位、發展中外文化藝術交流中心、發展區域知識產權貿易中心等方面。過去，香港特區政府未能全面和如期落實「十二五」和「十三五」規劃中有關香港的部分，無疑是令人遺憾的事。誠然，「十四五」規劃中有關香港的部分最終能否全面和如期實現，現在言之過早。不過，在中央的支持和督導下、在大灣區內地各市的配合下、在愛國力量的全力襄助下、在特區政府領導人和官員的積極努力下，以及在沒有了內外敵對勢力的重重阻撓，對於《施政報告》提出的香港發展戰略的實現應該可以有樂觀的期盼。

新《施政報告》實施的可能阻礙

目前和將來，特區政府的執行力是否能夠大幅提升，對香港的發展戰略能否成功貫徹至關重要。林鄭月娥其實對此已經有所察覺，並提出若干强化特區政府執行力的建議。她在《施政報告》中指出要建立更有利於施政的政府架構。她在《施政報告》的不同段落中表示：「我們還需要有一支愛國愛港、忠誠、專業、高效、善於作為、勇於擔當、勤政為民的管治隊伍。」「要有效落實《發展策略》，建設北部都會區，特區政府須提高高層督導，强化跨局跨部門協作，制訂成效指標方便監察，並與深圳市政府緊密聯繫，共同推進相關項目。」「其中一個可能性是下一届政府設立副司長職位，負責領導包括『北部都會區』⋯⋯等大型區域發展。」「首長級公務員，包括屬公務員中最核心、最高級別的常任秘書長和部門首長，也是特區施政成效的關鍵。我已要求公務員事務局局長按着『能者居之』的原則，在未來數月檢視現時公務員高層職位的選拔聘任機制，務求把最有遠見和能力的官員放在最適合的位置。」「近年我在公營部門人力配置方面，鼓勵同事在某些特定範疇扮演『倡導者』的角色，而設立專職專責的專員職位也漸見成效。」「我已建議各局長多以專員職位推動相關工作。」

誠然，林鄭月娥提出的各項行政機關改革的建議可謂切中肯綮，但卻無可避免會遇到部分高級公務員的抗拒，擔心會損害自己的仕途和利益，尤其是當中涉及到要在公務員隊伍之外延攬社會精英進入行政機關的高層。從實際角度看，由於特區政府乃至過去的港英政府一直都奉「小政府、大市場」為圭臬，認為政府的職能主要是行政管理而並非是推動經濟、社會、制度和政策的發展和改革，因此絕大部分的高級公務員曾經接受過的訓練主要來自人文學科和社會科學。他們缺乏對經濟和科技發展的知識，對內地的情況不太了解，所以缺少擬定和執行推動經濟和科技發展的戰略和政策、乃至推進香港融入國家發展大局的能力和視野。所以，要在公務員隊伍中凝聚新的發展共識和策略、吸引社會上與外地和內地人才加入政府工作，以及促使原來的公務員能夠和外來精英通力合作，這對新發展戰略能否落實極為重要。

儘管部分特區政府的領導人和官員乃至不少香港的經濟社會精英對香港融入國家發展大局態度樂觀和積極，但不能否認的是仍然有相當比例的香港人基於種種原因對香港與內地合作不理解和不熱衷。反對派人士和他們的「鐵桿」支持者在制定香港國安法和選舉制度改革後對中央和內地的逆反心態更趨濃烈。他們縱然不敢如過去般策動公開的鬥爭和動亂，但他們肯定會採用各式各樣的「軟對抗」言行來阻撓各項推進香港融入國家發展大局的部署和措施。中央、特區政府和愛國力量因此有必要儘快和盡力就與融入國家發展大局相關的事宜在社會上廣泛宣傳、教育和推廣，務求在社會上形成對香港與內地合作的共識、支持和參與，其中針對年輕人的思想工作尤其關鍵，對於各種反對和醜化融入國家發展大局的觀點更加要大力駁斥和推倒。

雖然說香港融入國家發展大局對香港整體利益和長遠發展有利，但特區政府的重大管治和發展戰略的改變無可避免會讓一些利益集團感到嚴重威脅，特別是擔心來自內地的競爭會為其帶來損失。部分長遠和大型的發展項目甚至有機會對地產財團、擁有壟斷地位的企業和一些受到特權保護的專業群體造成一定的打擊。當然，在中央、特區政府和愛國力量的强大合力下，尤其是中央已經表達了對破解香港的發展瓶頸和深層次矛盾的堅定意志，那些既得利益集團肯定不會如以前那樣對威脅其利益的舉措進行激烈反撲，反而會作出配合和某種程度的「讓利」。然而，對於各種會出現的破壞、阻力和抗拒，中央和特區政府不能掉以輕心，必須要認真籌謀和應對。為了讓新的發展戰略能夠克底於成，完成相關的制度和政策的改革，中央和特區政府有需要結合各方支持改革的社會和政治力量，共同組成一個「改革者聯盟」並以之來作為支持新發展戰略的後盾。部分溫和的「泛民主派」人士過去對破解社會和民生矛盾一向持積極態度，如果這些人真誠表明願意揚棄其不符合「愛國者」資格的言行，並決意向「愛國者」轉化過渡，則這些人也應該可以吸收進入「改革者聯盟」之中，從而擴大其社會支持基礎和實力。

對落實新《施政報告》的建議

無論林鄭月娥行政長官的長遠發展藍圖如何宏偉和動人，但那些長期以來對特區政府兌現承諾的能力有懷疑的人為數甚多，原因是特區政府的表現往往令人失望。今天，因為中央對特區政府發揮監督作用，估計多了一些香港人會給予支持而對新發展戰略的成功落實抱有信心，但整體而言公衆對特區政府執行力的信心仍然短缺。有見及此，特區政府有需要把新發展戰略分拆成一批短、中、長期的具體項目，各自有自己的負責機構、資源配給方案和落實時間表，從而方便各方面對特區政府進行監督和問責，也讓主其事的官員因此而要兢兢業業、認真依期完成任務。如果特區政府能夠在較快時間內完成一些對發展有立竿見影效果、能夠振奮人心的短期項目，則各方面對特區政府的執行能力必會刮目相看，對香港的未來亦增加一份憧憬。

《施政報告》所描繪的宏偉發展藍圖其實極需中央和內地的支持和配合，如何加强特區政府和內地各級政府的協商和合作、如何讓香港的發展戰略與國家、大灣區、深圳和前海等發展戰略無縫對接，特別是不要讓香港拖人家的後腿和不讓香港自己掉鏈子。長期以來，香港方面的工作步伐和合作項目的完成能力都遜於內地，其中高鐵和港珠澳大橋乃最佳例子，從而成為香港與內地合作的遺憾。今後，儘管來自中央和內地合作夥伴的「壓力」會「倒逼」香港特區政府想方設法改善自己的工作方式和方法，特別是簡省或取締一些不必要的規則和程序，容許財政資源能夠在香港和內地靈活運用，推進財政和稅收政策的改革、强化公私營機構的合作和合力，以及大力發動和調配社會和民間資源。但對於能否依期和圓滿完成計劃和項目，目前看來依然難以有保證，這需要特區政府在中央的支持下對現行行政部門的運作和官民合作的模式作深刻的檢討和改進，力求讓特區政府能夠快速和有效地落實新發展戰略。

結語

總之，林鄭月娥提出的香港未來發展戰略體現了大膽創新的精神、宏觀和長遠的視野和國家民族的大局觀。不過，最終的成效如何還要看特區政府的決心、能力、勇氣、氣量、智慧和擔當。可以毫不誇張地說，香港特區的領導人、官員和愛國陣營的領軍人物正處於國家和香港歷史的拐點，「一國兩制」、「港人治港」和高度自治也正處於嚴峻的考驗時刻。

本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第20-27頁