《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

邢雲超 I 香港社會學者、智庫專家

7月20日，中央發布「關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定」，提出三胎生育政策及配套措施，首次提出降低家庭教育開支，促進人口長期均衡發展。內地人口形勢的嚴峻性和緊迫性為香港人口發展敲響了警鐘，而內地生育政策與鼓勵機制亦同時為香港提供了全面參照。

內地人口發展面臨的挑戰

5月11日中國第7次人口普查數據出籠。國務院人口普查辦認為，此次普查推動經濟高質量提升並為「十四五」規劃編制提供科學準確的統計信息支持。國家统計局在回應網民有關數據問題時表示，此次人口普查遺漏登記率僅為萬分之五，低於國際標準，數據真實可信。然而，英國《金融時報》報道，中國總人口不足14億，為50多年來首次下降；美國威斯康星大學研究員麥迪遜認為數字「難產」或不符合預期。亦有政府顧問解釋「中國實際生育率狀況可能更糟」，數字或被高估的部分原因在於「中國財政系統依靠人口數字決定預算，地方政府為拿到更多資源可能會虛構人口數字」。

深圳2021年4月份統計公報顯示，全市小學招生人數從兩年前的下降1%連續兩年下降至6.5%；2020中國育齡婦女總和生育率為1.3，屬於聯合國報告通稱的「極低生育率」，22到35歲育齡高峰女性在未來10年比現在減少30%以上。央行「『十四五』期間我國潛在產出和增長動力測算研究」認為，隨著中國人口紅利持續消退，勞動力數量對經濟增長貢獻進一步下降。中國人口與發展研究中心張許穎副主任5月11日指出，大城市人口生育率下降，人口數量壓力和結構挑戰並存，「十四五」後可能出現負增長。

老齡化是全球不可逆轉的動態過程，也是中國基本國情。全球老齡化程度加大，人口規模慣性減弱，勞動力數量下降，但人口與資源環境承載能力依然緊張，人口對糧食供給壓力依舊存在，家庭發展與社會穩定隱患尚在積聚。上海社科院人口學研究員李健表示，上海人口老齡化趨勢加劇，戶籍人口老齡化逾40%。東三省及江蘇、四川和天津勞動力亦明顯下降。据預測，2050年中國65歲及以上老人數量將达到4億，佔總人口比重逾30%。

勞力資源和人口紅利雖然存在，然而，中國社科院蔡昉副院長指出，人口問題與經濟發展聯繫密切，人口峰值的到來料對經濟需求側產生嚴重影響。人口危機將弱化社會創新能力，降低勞動生產率。中國消費出現動力不足，除老年人消費能力及意願弱化，消費主力因老人贍養及子女撫育壓力加大亦同步下降。經濟學人智庫表示，如若人口結構問題對需求側負效應不能科學評估和提前因應，中國經濟發展目標當受衝擊，「民族復興進程或被延滯」。

國家人口戰略

中共十八大以來，國家及地方涉老法律涵蓋政策300餘項。5月31日，中央政治局聽取「十四五」時期積極應對老齡化重大政治舉措匯報，審議《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提升應對老齡化為國家戰略。隨著國家人口戰略公布，各相關職能部門密集出台政策，糾正近年一些資本為王，只顧賺錢不顧社會責任，加重生育成本負擔的不良行業風氣，比如地產、教育培訓、醫藥衞生等行業，體現國家對緩解人口增長壓力的意志。國家對旁系行業下重手，除對資本回歸消費予以引導，亦著重復原教育原貌，消弭社會焦慮、緩解民生壓力。

6月16日，教育部成立校外教育培訓監管司，打造更具人民情懷、鬥爭精神、法制思維和工作策略的司局，以釘釘子精神執行「雙減」工作，令校外培訓監管專業化和常態化。各職能單位及監管部門隨後密集出台文件，針對性通告、曝光及罰單頻出。 依據新規，學科類培訓機構一律統一登記為非盈利機構且不得上市融資及資本化運作。國家市場監督總局稍前就虛假宣傳和價格欺詐對邦德、藍天、卓越、學而思、新東方、作業幫及華爾街等15家機構施以重罰。北京、深圳、成都等地聞風而動，啓動涵蓋文化和藝術培訓專項檢查。

7月20日，中央發布「關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定」，提出三胎生育政策及配套措施，首次將降低家庭教育開支與促進人口長期均衡發展相提並論。8月20日全國人大通過决定，明确三胎政策，取消相關制約措施，减輕生育養育及教育負担。

國家發布促進人口長期均衡發展的決定涉及普惠托育服務體系的建立，對政府如何通過綜合採取規劃、土地、住房、財政、金融及人才等推動該系統工程的建立，坊間戲稱又是一次趕考。國家醫保局為落實中央優生優育政策做出部署，完善生育、養育和教育政策相配套，探索依託社區發展托育服務，照顧和服務3歲以下嬰兒費用納入個人所得稅專項扣除，確保各地醫保部門及時足額給付相關補貼，並對生育、養育、教育及住房等消費依據政策給予削減。

深圳特區社會建設條例7月30日在市人大網站公開徵求意見，從根本上鏟除學區房。「條例」共5章73條，提出大學區招生和辦學管理模式，建立義務教育學校教師交流制度，合理均衡配置教育資源，優化教育結構，此舉無疑將戳破深圳440平方尺1,420萬元天價學區房神話；8月5日，北京市住建委發布公告，對上半年北京學區房「一騎絕塵」的狂奔予以圍堵和絞殺。學區房作為教育平權的主要阻障，在國家意志凸顯之際，即將在強大政策打壓下灰飛煙滅，化為齏粉。

香港人口發展的挑戰

8月25日，國家「十四五」規劃宣講團出席香港青聯主辦的「活力與機遇，共建美好灣區」分享會，探討港青如何把握機會，積極融入國家發展。香港與內地水乳交融，未來用好國家政策，為香港注入新動力，可實現長期繁榮穩定。不過，內地人口形勢的嚴峻性和緊迫性為香港人口發展敲響了警鐘，而內地生育政策與鼓勵機制亦同時為香港提供了全面參照。香港人口問題雖然錯綜複雜，但與國家發展戰略和人口政策制定在某種意義上互為關聯。

雖沒有內地過去40年的生育限制，但港人生子意願始終並不強烈。2017年調查發現，兩個孩子家庭佔比少於1/3，3孩家庭則鳳毛麟角。男女比例失衡最嚴重的是25-29歲婚齡階段，一千名女性對應671名男性，主因是港男傾向於內地娶妻，造成比例失衡。當前，禁止赴港生子，生育環境驟然遇寒；社會風波引致人才流失亦給香港人口戰略帶來衝擊；去年7月，英國放寬所謂BNO持有人「5+1」模式及隨後即衍生2020/21學年5,400名小學生流失，為人口政策制定又帶來不確定性。

香港青年協會智庫2018年7月信息顯示，逾2成青年女性不願意生育，7成認為經濟負擔太重，其中54.9%認為住房問題是主因。近期香港婦聯生育意願調查，6成受訪者不願意生育而9成人認為育兒經濟壓力大，該數字遠超政治風波及新冠疫情前的2018年。2020「經濟學人智庫」全球疫情下生活成本排名，香港在133個城市中仍排第一。民生民情和社會矛盾積重難返，生活壓力與日俱增，高租金高房價高消費及貧富懸殊矛盾加深。香港經濟缺乏新亮點，產業結構相對單一，年輕人向上流動受阻，對未來發展預期缺乏信心。

香港和內地相似，每十年人口普查一次。8月13日，特區政府统計處公布，2021年中人口數字752.41萬人，常住內地港人逾37萬。依據推算，香港65歲或以上長者從2001年的11.2% 將增至2036年的31%和2066年的37%。 勞工及福利局局長羅致光曾在網誌指出，香港全年總生育率跌至0.87，已接近全球最低。研究發現，內地中產養育一個孩子需要300萬港元，而在考慮通脹情況下香港則高達600萬，即便「窮養」，在沒有補習、旅遊、保險甚至娛樂情況下，至少需要228.8萬港元。

有人口專家倡議，香港政府可通過生育津貼、增加資助幼兒中心，立法設立「支持母乳餵哺工作間」及強化傳統家庭觀念，延长待產假、產假及育嬰假以提高生育意愿，甚至有社會學學者提出，在全球多元價值取向背景下，取消對非婚生子女的限制和歧視，嘗試身份登記自由自願機制，健全收養制度和福利政策。

香港人口發展挑戰的應對

香港出生率接近全球最低。圖為香港2021年人口普查，工作人員面談訪問階段的準備工作
 

國家人口戰略和內地人口配套政策可為香港提供借鑒。香港與內地在養老機制與計生治理模式等方面因歷史文化和政治體制而不同，人口政策也自然具有其獨特性，香港人口政策既可參考國際做法，更需借鑒內地經驗。內地圍繞人口戰略在教育、房產及醫藥衞生方面的政策和中長期規劃具有全局性和前瞻性，對於深度融入粵港澳大灣區的香港來說，具有不可割裂之關聯，而且正在並持續為香港戰略思考提供全面系統的目標參照和理論指引。

作為國際化大都市，香港可以比對和借鑒世界各國生育治理實踐。在低生育率與社會治理水平較高國家，政府後台支持模式較為普遍。首先，政府可以通過法律途徑製造生育支持性政策環境並為非政府組織發揮作用提供背書。非政府組織作為政府合作夥伴不僅能夠反映民情民意，監督和建議政府相關工作，而且在專業性、獨立性、群眾性和服務性方面可以有效參與生育治理，放大綜合功能，主導和轉化居民觀念，從而讓政府從台前走到幕後。其次，利用香港政府秉承市場主導公共服務項目原則，加強相關行業協會的轉型與完善，使之更職業化地植入人口政策實施過程中各個環節並承接具體業務。吸納更多高階志願者加盟，強化基層隊伍建設和可持續激勵機制，實現與政府彼此依存，相互合作的多元主體共治；再次，適度利用國際計生聯合會八大創會會員之一的家計會在組織方式和活動宗旨上不受政府支配和局限之便以及其理事會中有政府代表參與之優勢，作為香港人口戰略委員會成員，充分參與政府人口政策諮詢，以實現政府與市場聯動的提質增效。

香港作為包容開放的全球化城市，既要扶植和培育「生育友好型市場」，又要持續倚重人才引進和外來移民。完善基礎教育及高等教育，提升整體人口質素前提下，根據產業轉型和市場需求，加強持單程證人士和新移民技能培訓以適應香港知識經濟發展；借鑒日本、韓國及新加坡人口政策，在現有人口結構和總量基礎上，吸引外來人口，保持文化多元和市場動能；客觀評估和科學解析國家「十四五」規劃綱要方法論，确保中長期人口供需平衡和適度生育水平。

關注老齡化及低生育率問題，需要提升以人為本理念，拓寬人口發展研究，以歷史視角，全面辯證地分析和研究百年來香港人口在不同時期發展變化和對社會經濟的影響，推動有效市場與有為政府的互動配合，從而深化多主體參與及多維度機制綜合配套的人口政策框架和戰略構建。

結語

聯合國《世界人口展望：2015修訂版》預期，全球人口總量在2030將達至85億，2050年接近100億。雖然發展中國家人口處於上升區間但中國相對佔比卻持續下降。為緩解緊張的人力資源和勞動市場，全國31省啓動延遲退休改革並於今年7-8月正式進入徵求意見程序。香港目前面臨史無前例發展機遇及科學制定人口政策之系統優勢，要以人為本，深耕細作，監測人口發展趨向和人口流動數據，以中長期規劃和全球性視野定位人口發展政策，在疫情消退之後，實現「十四五」乃至「十五五」人口水平穩步抬升之理想目標。

本文發表於《紫荊論壇》2021年11-12月號第37-40頁