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朱國斌:2022繼往開來 期冀特區管治開新篇

日期: 2022-01-07 來源:大公報
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文|朱國斌

 

2022年到了,這是回顧的時刻,亦是前瞻的時刻。

 

說這是回顧的時刻,因為在過去的三年間,香港特區發生了若干在政治和社會意義上影響持續深遠的重大事件,在特區史留下了重要的一筆。此中,有很多教訓和有價值的經驗值得認真總結和汲取。其實,過往的25年有很多方面仍然值得總結與反思。

 

說這也是前瞻的時刻,首先因為,新一屆特區立法會已經組成,全部議員宣誓就位,這為改善特區管治打下了堅實的制度與人事基礎。更重要的是,今年7月1日將是一個劃時代的日子,是特區前後25年的分水嶺。

 

特區史上的「憲法時刻」

 

我借用國際著名憲法學教授Bruce Ackerman使用的一個詞「憲法時刻」(constitutional moment)來描述過往兩年發生的、在特區政治與法律史上留下來濃墨重彩一頁的重大事件,即全國人大和全國人大常委會2020年為香港特區維護國家安全直接立法,以及2021年為改革完善香港特區選舉制度而修訂基本法附件一和二。

 

香港國安法通過和實施讓很多人始料不及。究其原因,實屬順理成章。香港國安法立竿見影,迅速穩定社會,恢復社會秩序,重建信心。中央政府直接行使立法權力在香港特區維護國家安全,合憲合法。中央政府旨在防範和懲治危害國家安全的行為,同時敦促香港特區政府履行基本法明文確定的維護國家安全的憲制義務。

 

香港國安法通過並在香港特區頒布實施,無疑將為香港的政治、法律、社會、理論、實踐及其他多方面帶來深遠影響。這將顯見於制度上,影響深遠流長,其程度甚至會遠超預期。對於香港法律制度的影響,會體現於憲制秩序、人權保護、刑事法律、刑事訴訟程序和司法制度。鑒於香港國安法實施只有一年多,很多問題、疑題和難題未能全面呈現。現時最為必要的是,繼續觀察這項新法的司法實施,並進行全面而深入的討論和研究。與此同時,特區政府當履行憲制責任,完成基本法第23條立法。

 

透過中央修法和特區立法,完善香港選舉制度,確保愛國愛港者治港,這既是現實政治之反作用,也是制度建構之必要。完善選舉法制,對重構政治版圖起到了釜底抽薪的作用。可以預見,新一屆立法會組成運作之後,未來的行政立法關係將得到根本性的改善。

 

  構建新的權力關係格局與秩序

 

新選舉制度直接目的是保證愛國者治港,立法會整體上將由愛國愛港者掌控,做到愛國愛港者治港的第一步。新選舉法在制度上捋順了行政權和立法權的關係,這將對特區後25年的有效管治相當重要。回首過去的25年,我們看到的是,特區管治效率不高,效果不暢,即使有良好的政策願望和舉措也往往被束之高閣,或被架空。這其中很大一部分原因歸結於立法權對行政權的無節制的掣肘。除了政黨政治的直接原因之外,以往選舉制度在設計上、在運作中也出現了根本性的問題。這次選舉制度改革能夠確保立法會議員全部都是愛國愛港,從而保證政府的政策和立法建議得到立法會多數乃至絕大多數的支持。可以預見,在最近的將來,政府依法施政可以得到有力的保障。

 

從另一方面來看,新選舉制度保證行政長官擁有絕對權威,也就是說擁有真正的權力(real power)。基本法希望體現的行政主導制既來自立法者的主觀選擇,也考慮到保留高效率的行政能力。制度的初衷是,立法會在監督政府的同時,應該積極與行政權配合,以促進新法律的通過、新政策的落實,而不是逢政府必反。改革後,基本法原意所體現的行政主導制將在實踐中得到真正的落實和鞏固。長遠來看,堅強的行政主導、流暢的行政立法關係將有助於維持香港特區後25年的繁榮、穩定與發展。

 

經此修法和選舉,行政主導在制度上已經充分就位了。讓我們期待在3月的換屆選舉中選出新一任行政長官。

 

未來一年

 

行政長官林鄭月娥在去年12月30日會見傳媒回顧2021年工作,在談到2022年計劃時表示,香港新年首要任務仍然是抗疫、爭取早日「通關」,並將快馬加鞭全力推進《北部都會區發展策略》。行政長官還提到繼續履行特區憲制責任,做好維護國家安全的工作,包括展開基本法第23條的本地立法工作。最後,行政長官提出現屆政府需要協助完成定於今年3月進行的第六屆行政長官選舉程序,選出新一任行政長官。有意思的是,行政長官用了很多篇幅發表關於「社會最關心的房屋問題」的看法和計劃,並接受了「房住不炒」的觀點。

 

誠然,過往的一年是特區政府取得重大成就的一年,值得記錄在案。而在未來的一年,繼續抗疫、爭取「通關」也真實回應了市民的關注和期望;推進落實《北部都會區發展策略》也是在情理之中,因為這是行政長官在本屆任內最後一份施政報告中提出的宏偉計劃,也是香港得以在最近的將來繼續發展的助推力之一,當然更符合建立香港特區以「保持香港的繁榮和穩定」(基本法序言)這一目的。

 

上述三方面本是當務之急,相信政府應該會說到做到。就23條立法而言,行政長官希望在本屆政府任期內,即今年6月30日之前能夠展開這方面的討論和諮詢工作。也就是說,這屆政府不可能完成立法的全部程序,有待下屆政府。客觀來看,第23條立法步伐可以更快些,因為政治和輿論環境十分合適,技術上困難不會太大。

 

風物長宜放眼量。政府決策者目光始終應該高瞻遠矚,除眼前利益和任務之外,胸中還有最近的將來和長遠計劃和藍圖。就我所見,特區政府應當投入力量,關注諸如特區可持續發展、特區與國家發展、特區對國家的貢獻,以及特區的國際地位與作用等宏大問題。

 

未來25年

 

基本法第5條規定:「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」「五十年不變」既是指特區內實行的原有制度和生活方式不變,也是指特區在憲法和香港基本法下的憲制地位不變。

 

今年7月1日,五十年即將過去一半。往者不可諫,來者猶可追。經常有人這樣說:追悔過去,不如把握現在,成就未來。不過,為特區未來25年把脈那不是件容易的事情,也不是一個兩個人能做到的。但是我們還是可以對特區政府提出一些宏觀的希望。

 

在最近將來,除了施政報告提出的諸如北部都會區這一關係到特區自身可持續性發展的重大發展策略之外,特區政府應該切實推進「十四五」規劃關於香港發展「八大中心」的建設,加大投入建設粵港澳大灣區。就與內地經濟與社會乃至科研合作發展而言,主動融入乃明智之舉。這不是相互施捨,而是互通有無、合作共贏;端正心態很重要。大灣區是香港發展的腹地和依託,應該考慮如何在制度建設和法制建設上完成規則銜接、實踐對接,切不能再故步自封。

 

一直以來,香港社會未能夠就特區與國家發展、特區對國家的貢獻議題形成共識。港珠澳大橋建設的曲折過程多多少少能反射出部分香港人(包括從政者和決策者)的矛盾心態。思考特區如何在國家發展強大過程中貢獻自己力量又享受紅利,這才是雙贏格局。

 

與此同時,我想強調,香港之重要性就在於它作為城市、區域和經濟體的國際化、國際性和國際地位。我此前就提出過,在新形勢下香港需要再國際化,重整形象和國際地位,擴大和強化國際影響。從一定意義上講,香港之於國家的價值,就在於香港是國家的一個高度國際化的香港,而不是一個普通無作為的香港。

 

2022,承前啟後,繼往開來;擁抱希望,滿心期待。

  

香港城市大學法律學院教授

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編輯: 張蕊 監製:黎知明
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朱國斌:2022繼往開來 期冀特區管治開新篇
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