《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊 I 深圳大學港澳基本法研究中心教授、全國港澳研究會理事

2021年，中國共產黨在成立100周年之際，發布了百年歷史上的第三份歷史決議《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》。這份決議將堅持「一國兩制」和推進祖國統一作為開創中國特色社會主義新時代的重要篇章之一，指出必須全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」方針，堅持和完善「一國兩制」制度體系，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，落實中央對特別行政區全面管治權，堅定落實「愛國者治港」、「愛國者治澳」。本文以這份歷史決議為切入，梳理中央如何堅持和完善「一國兩制」制度體系，令香港實現由亂到治的重大轉折，並提出繼續完善的相關建議。

一、維護憲法和基本法確定的

香港特區的憲制秩序

在基本法起草過程中乃至回歸以後，有人認為除第31條外，憲法不在香港實施，因此稱基本法是香港「小憲法」，此種說法非常不當。香港基本法是全國性法律，內地也要遵守，故不像美國州憲，那才叫「小憲法」。基本法是憲制性法律，與憲法共同構成香港憲制基礎、確定憲制秩序。2014年6月國務院新聞辦發布的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書上說：憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。第三份歷史決議也強調維護憲法和基本法確定的特別行政區的憲制秩序。有關理由說明如下：

（一）憲法第31條規定：「國家在必要時得設立特別行政區，在特區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」設立香港特區、制定基本法的法律依據是憲法第31條。香港基本法序言明確，根據憲法第31條的規定，設立香港特別行政區，並按照「一國兩制」的方針，不在香港實行社會主義制度和政策。在中國法律體系內，沒有任何其它法律可以作為設立香港特區的依據。但除第31條外，憲法還規定可對香港特區行使管治權的中央國家機構的職權，全國人大職權見第62條，全國人大常委會職權見第67條，國務院的職權見第89條等。基本法序言還明確，根據憲法，全國人大特制定香港基本法，規定香港特區實行的制度。基本法規定的全國人大、全國人大常委會、中央政府等廣泛職權的法律依據來自憲法不少條文，不限於第31條。

（二）香港基本法是合憲的。由於香港特區實行資本主義制度，內地實行社會主義制度，香港基本法涉及資本主義制度的條文未必完全符合憲法，可能發生基本法是否合憲的問題。為此，在制定香港基本法的同時，全國人大關於香港基本法的決定還明確：「香港基本法是根據憲法按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。」香港基本法不發生不合憲問題，同時也不發生憲法有關社會主義制度和政策條文在香港特區適用的問題。

（三）「香港特別行政區設立後的制度、政策和法律，以香港基本法為依據。」這是上述全國人大關於香港基本法的決定𥚃的規定，基本法第11條第1款也有類似規定，當須遵循。但憲法也有不少規定，是基本法沒有的，只要符合「一國兩制」，也可作為制定法律的依據，例如：香港國安法，基本法附件一、二修正案的制定依據就包括憲法。因此，憲法和基本法都是香港特區法律、制度和政策的審查標準和制定依據。在此，香港基本法包括列入該法附件三的全國性法律。

（四）不能排斥憲法效力及其正確適用。基本法是香港特區成立後的制度、政策和法律的依據，但不能排除，更不能排斥憲法實施。基本法第3章規定了「居民的基本權利和義務」，但沒有規定「公民的基本權利和義務」，這不意味在香港的中國公民就沒有權利和義務。對香港基本法沒有規定事項，只要不是有關社會主義的制度和政策，憲法可在香港適用。香港特區也可以憲法為依據，來制定當地的制度、政策和法律，例如推廣普通話的政策。

（五）憲法和香港基本法兩者不可或缺。沒有憲法的實施，香港特區的制度和法律是不完整的，還可能亂套。例如：1999年1月29日，終審庭對「港人內地子女居港權案」作了終審判決，終審庭聲稱有司法管轄權去審核全國人大及人大常委會的立法行為是否符合基本法，倘若發現其抵觸基本法時，特區法院有司法管轄權去宣布此等行為無效。終審庭要挑戰具有該法最終解釋權的全國人大常委會，這是違反憲法的。對該司法判決的重大問題，行政長官和行政機關要求澄清。1999年2月24日，入境處以該案涉及一個重大憲法性問題，並具有廣泛涉及公眾重要性為由，向終審庭提交動議通知書，要求終審庭澄清判詞中有關全國人大及其常委會的部分。2月26日終審庭聲明，表示無意挑戰全國人大及其常委會依法行使的職權，明確終審庭接受這個解釋權是不能質疑的。終審庭在判詞中，也沒有質疑全國人大及人大常委會依據基本法的條文和基本法所規定的程序行使任何權力。終審庭亦接受該等權力是不能質疑的。終審庭的澄清，避免了一場憲制危機。《韓非子．心度》：「法與時轉則治，治與世宜則有功。」香港特區務必維護憲法和基本法確定的香港特區的憲制秩序。

二、健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權

對中央享有香港特區的全面管治權，早在基本法起草時學術界就討論過了。上述白皮書也指出：「憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。」第三份歷史決議則強調該管治制度有待健全。

這一段話有三層意思：一是「一國兩制」下中央和香港特區的關係，不是「河水不犯井水，井水不犯河水」的關係，也不是禁止中央干預香港特區自治範圍事務。二是中央擁有香港特區全面管治權，包括對香港特區高度自治權的監督權、監護權。三是該等全面管治權的內容十分豐富，還有待完善和健全。

中國是單一制國家。世界各國國家結構不是單一制，就是聯邦制。所謂國家結構，就是中央（聯邦）和地方（州、邦、國）之間關係的總稱。對單一制和聯邦國的區別，學術界提出不少標準。從國家結構原型來看，兩者區別有二：一是產生先後；二是權力來源。中央產生在先，地方出現在後，是單一制。中央出現在後，地方產生在先，是聯邦制。地方權力由中央授予，是單一制。中央權力由地方授予，是聯邦制。以中國為例，秦始皇滅六國，一統天下，建立中央，然後設郡縣，派遣官吏管治，中央有權，地方無權，叫做單一制。以美國為例，先有13個州，後有美利堅合眾國，各州派代表制憲，授權給聯邦，未授權聯邦的權力歸各州和各州人民，是為聯邦制。

根據國家主權學說，單一國國家主權不能分割，歸中央行使，地方沒有主權，地方直轄中央。聯邦國發生聯邦和各州對主權分享，依照憲法規定，通常涉及國防、外交和國家安全等事務主權交給聯邦行使，其他事務主權交給各州行使，各州不直轄於聯邦。一般而言，單一國的地方不得從國家分離。聯邦國各州可否分離，有賴於該國憲法規定。基本法有三類條文體現了單一國特點：一是規定香港特區是中國不可分離的部分（第1條)；二是規定香港特區直轄中央政府（第12條）；三是有大量授權性條文（如第2條、第20條等）。由此還可推斷，香港享有的任何權力都是來自基本法和中央國家機構的授權。如有所不足，中央還可以授權，但地方沒有剩餘權力。

中國是單一制國家，中央有主權，香港特區的所有權力都是中央授予的。授權者對被授權者可以行使全面的管治權。但這種全面性管治權，不是全部管治權，受到基本法本身的限制，體現在三個方面：

第一、條文分類限制。從基本法第17、第158條的規定看到，香港事務分為三類：一是中央管理事務；二是中央和香港特區關係事務；三是香港高度自治事務。對不同事務，有不完全相同的處理原則。對中央管理國防、外交等事務，由中央直接決策和管理，但允許香港特區參與並提出意見。對中央和特區關係的事務，如政制發展、基本法解釋權等，中央有主導權和決定權，但香港特區有實施權。對高度自治事務，香港可先自行處理，中央行使監督權和監護權。由於高度自治事務最終也由中央承擔責任，中央也有領導指導權，有預先防範權。

第二、中央國家機構限制。憲法規定的中央國家機構有：全國人大、全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、國家監察委員會八個，前五個可以對香港行使權力。香港有獨立的司法權，最高法院、最高檢察院不行使對香港特區管治權；國家監察委員會對駐港國安公署行使監督權。基本法第22條第1款對中央國家機構與中央政府各部門作了區分，中央政府各部門不得干預香港特區高度自治範圍內的事務，但不等於中央政府也如此。中央政府各部門不監督香港，但可以通過中央政府進行監督。中央政府也可以授權中央政府各部門在授權範圍內進行監督。

第三、監督香港行政管理權、立法權和司法權的中央國家機構有所不同。對行政管理權的監督，主要由中央政府監督，監督方式包括任免權、備案權、指令權等。對立法權的監督，主要由全國人大常委會監督，監督方式包括備案權、發回權、解釋權等。對司法權和終審權，主要由全國人大常委會監督，監督方式包括備案權、解釋權等。

中央全面管治權不影響香港特區的高度自治權。香港基本法賦予香港特區的高度自治權，不但比內地各省、直轄市、自治區更為廣泛，也比聯邦制國家的州、邦、國廣泛。例如：終審權、貨幣發行權、財政權、關稅權、貿易權、海關權、出入境管理權、對外締約權等，都比美國各州強。中央有全面管治權，不影響上述高度自治權的行使，只是這種高度自治權仍要受到中央的依法監督和監護。美國制定《香港自治法案》，不承認香港單獨關稅區的地位，還要限制香港的貿易權，是違反國際法的。但香港未能向美國交涉，有負於基本法授予的高度自治權。這都是需要健全的。

三、落實「愛國者治港」原則和

公職人員宣誓效忠

早在1984年，鄧小平就說：「港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港，未來香港特區政府的主要成分是愛國者」。對「愛國」，他還提出政治上的標準，就是「尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定」。他還說，「管理1997年以後的香港，參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人」。而目前完善香港選舉制度的改革，就以「愛國者治港」為指導思想。

簡而言之，就是治港主體須愛國愛港。愛港很容易理解，若不愛港，為何定居香港，擔任公職。愛國就未必人人理解，有的外籍人士就說，我是外國人，我只效忠我的祖國，在法律上我不必效忠中國，但我只願意服務香港。這些話不是沒有道理，但卻不正確。受港英當局殖民教育的影響，也有本國公民不覺得有愛國義務和責任。以愛國者為主體治港，是需要反復講的原則：

（一）從基本法的條文可以看出，在香港有些重要的公職有中國公民資格要求，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、立法會80%的議員、終審法院的首席法官、高等法院的首席法官。外國人要參選或者擔任上述公職，就須歸化加入中國國籍，宣誓效忠。但其他公職，並沒有限制，中國胸懷寬闊，希望外國人也參與香港「一國兩制」的偉大事業，並作出應有貢獻。

（二）《中華人民共和國國籍法》列入基本法附件三，在香港特區實施，該法不承認雙重國籍，對於有國籍要求的公職，任何人均須選邊，只能效忠中國，不能效忠外國。儘管目前對他們只要求作擁護香港基本法、效忠中國香港特區的宣誓，但效忠自己的國家是憲法規定的公民義務，不論是否擔任公職。

（三）基本法是根據憲法制定的，香港特區是中華人民共和國不可分割的部分，在香港特區，破壞憲法實施、損害中國國家利益、危害國家安全，除將觸犯刑法外，還至少被視為不擁護基本法、不效忠香港特區，並構成違誓而受到懲治。為了防範並制止這種行為發生，香港國安法第44條建立了「指定法官」制度，負責處理危害國家安全的案件。該法第6條第2款還把基本法第104條須作宣誓的香港重要人士擴大到香港任何參選或就任公職者。《詩．衛風．氓》說：「信誓旦旦。」如違其誓，則參選者和就任公職者都可能被取消資格。

（四）香港基本法第三章只規定「居民的基本權利和義務」，沒有規定「公民的基本權利和義務」，這並非疏忽。「公民的基本權利和義務」在憲法可找到。基本法序言規定，憲法是制定香港基本法的法律依據。既然憲法已經有了有關規定，基本法就沒有必要再重復了。憲法規定的公民義務較多，第51條規定：「中國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。」第52條規定：「中國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。」第53條規定：「中國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。」第54條規定：「中國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。」生活在香港的本國公民，也都有此等義務。

（五）根據憲法規定，第三份歷史決議把「增強港澳同胞國家意識和愛國精神」視為「標本兼治的舉措」，是「推動香港局勢實現由亂到治的重大轉折，為推進依法治港治澳，促進『一國兩制』實踐行穩致遠打下堅實的基礎」。這是國家及其執政黨對港澳同胞的要求，他們是未來港澳特區公職人員的基本來源。香港回歸以來的好市民教育，應當調整為好公（國）民教育，強調對國家及其憲制的認同、對國家基本制度、方針和政策、對「一國兩制」和香港基本法的認同。對不具有中國國籍的香港永久性居民和非永久性居民，則應當有尊重憲法、認同「一國兩制」和香港基本法的要求。

（六）如果中國公民都要遵守憲法規定的「愛國」的法律標準，則競選香港最重要職務的行政長官、擔任重要公職的其他人員，也要遵守。在外國，成年人享有政治權利時，該國的法律都會要求該公民宣誓效忠，如美國。目前內地和香港還沒有這個要求，但參選行政長官有此法律要求，並不為過。行政長官在參選時還應當簽署願意遵守憲法規定的公民義務的聲明，在就職時還應作相應宣誓。由行政長官做起，給公職人員和公務員中的本國公民做榜樣，也給其他香港中國公民作示範。

（七）西方國家有政黨輪替制度，為了保持公務員（文官）的穩定，不盲目追隨短期的執政黨行事，建立了文官中立即公務員政治中立制度，但「一國兩制」下香港並沒有執政黨，沒有必要建立西方國家「政治中立」和文官制度。香港又建立所謂主要官員和副局長、政治助理負責政治工作制度，但人不足百，未免過少。要求政治任命官員專職做政治工作，這意味著，沒有政治任命的公務員就不必做政治工作，這與基本法所保留的公務員制度並不相符，回歸前受布政司統領的政務職系公務員也要做政治工作，該職系現仍屬「天之驕子」，但卻不必做政治工作了，不是浪費人才資源嗎？應有所改革。

四、建立健全香港維護國家安全的法律和執行機制

香港當年（2003年）23條立法受挫，香港沒有總結教訓，反而縱容一眾人馬肆意鼓譟激進思想不顧及香港實際情況，不遵循循序漸進原則，不考慮最終目標，要一蹴而就地按照西方模式在實現「雙普選」道路上狂奔，令到社會政治矛盾和爭拗以至鬥爭加劇。2009年公民黨和社民連發起「五區公投，全民起義」運動，號召2008年9月立法會分區直選五個選區各1名議員辭職，各區有1名缺位，迫使特區政府舉行補選，參與補選投票將是香港全部選民。他們以為這不僅是補選，而且是提出「雙普選」、廢除功能界別訴求的「公投」。這是從「台獨」學來的招數，明知中國是單一制國家，香港特區是中國不可分割的部分，任何沒有主權的地方區域都不得進行公投。但香港「港獨」勢力，偏要提出挑戰。不幸的是，特區政府卻只是不承認其效力，與當初台灣當局一樣，沒有採取有力措施制止。香港的無政府主義思潮從此開始了，終於點燃2012年9月圍困政府總部火頭；散播2013年1月戴耀廷所謂「公民抗命」、「違法達義」種子；鼓動2014年9月「佔領」運動；號召2016年2月旺角暴動乃至2019年的「反送中」街頭暴動。後面的三場運動，世界媒體分別命名為「雨傘革命」、「魚蛋革命」和「黑色革命」。「顏色革命」是國際反華勢力所認同、支持和鼓吹的。

對香港時局，特別是「黑色革命」造成的困局，第三次歷史決議作了明確判斷，認為這是「一個時期，受各種內外複雜因素影響，『反中亂港』活動猖獗，香港局勢一度出現嚴峻局面」。對此，2020年5月28日，全國人大斷然作出《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》；6月30日，全國人大常委會制定《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，當日生效，迅速止暴制亂，恢復社會秩序，有效防範和遏制外部勢力干預香港事務，嚴厲打擊分裂、顛覆、滲透、破壞活動，維護香港的國家安全。

香港國安法最顯著特點是第三份歷史決議提到的執行機制，即由中央政府設立的駐港國安公署（第48-58條，第16-19條）和由香港特區設立的國安委（第12-15條）。該國安公署由中央財政保障，由中央政府派出，受國家監察委員會監督，有非常重要的國安形勢研判、應對決策、監督指導協調支持特區政府的國安工作、管轄重大案件等職能。國安公署與國安委建立協作機制，與中央其他駐港機構加強工作聯繫和工作協同，會同外交部特派員公署和特區政府加強對外國和國際組織駐港機構的管理和服務，依法享有特權和管轄豁免。由警隊國安處和律政司專責執法和檢控工作。國安委就相當於處理國家安全事務的行政會議，由中央委派顧問，負責研判形勢，規劃工作，制定政策，推進法律制度和執行機制建設，協調國安重大工作，受中央政府問責和監督。

外部勢力擔心的是香港國安法不但適用屬地原則，還適用具有域外效力的保護管轄原則和屬人原則，個人和法人犯罪的兩罰原則等（第31-39條），這都是刑法上非常成熟的制度。與基本法第23條比較，該法制定了分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外部勢力危害國家安全等四種犯罪，還規定了本罪和煽動本罪兩個層次的懲治（第20-30條），並要求香港特區實施完善現行有效法律（第6條）。該法不僅懲治犯罪，還要防範和制止犯罪（第7-10條）。該法還加強了立案、偵查、檢控、審判和刑罰執行的法律配合、擴大了警方調查權、嚴格限制嫌犯的保釋條件（第40-43條）；規定了「指定法官」制度、案件程序要本法與其它本地法律程序相結合、以合議庭代替陪審團、案件涉及國家秘密的認證制度等（第44-47條）。該法諸法合體，功能齊全，執行有力，既保障人權，又懲罰犯罪，適應「一國兩制」下香港防範、制止和懲治「顏色革命」、保障國家安全的迫切需要。

五、完善選舉制度，

落實「愛國者治港」原則

香港的選舉制度和生態與眾不同，在此不評判民主的優、劣質問題，而要說明兩點：一是香港是「綠卡」式民主，「綠卡」是有居留權的意思。美國不給「綠卡」選舉權，只給效忠本國的公民。但香港卻相反，給有居留權者選舉權，有效忠本國義務的公民反而不一定有選舉權。二是香港傳統上有建制派和反對派兩大陣營，支持政府的建制派有四成選票，反對政府的非建制派（反對派）卻有六成選票。反對派要儘快實現普選的目的，就是通過選舉取得行政長官和立法會控制權，進而取得管治權。後來他們看到即使沒有普選也有此可能，索性於2015年否決2017年行政長官的普選方案。

因此，香港出現「嚴峻局面」是不能完全排除的，街頭暴動可以引發「顏色革命」，選舉活動也可能刺激「顏色革命」。如香港投票者大都是愛國的，大多數人就會通過選舉把愛國者選上來，「黑暴運動」也會遭到強烈抵制和反對。但這個目標不能一蹴而就，面對嚴峻局面，只能如第三次歷史決議所說：「完善香港特別行政區選舉制度，落實『愛國者治港』原則。」這是選舉改革的指導思想，體現在基本法兩個附件的修改，可以看出有四項內容：

（一）強化參選資格審查。有三點；一是審查標準。以是否符合擁護香港基本法、效忠香港特區作為審查標準。二是審查對象。以行政長官候選人、選舉委員會委員候選人、立法會議員候選人作為審查對象。三是審查機構。由警隊國安處負責審查、由香港特區國安委出具審查意見書、由候選人資格審查委員會確認資格，不得提起訴訟，立破並舉。

（二）強化選舉委員會職能。有三點：一是產生原則。選舉委員會的產生要有廣泛代表性、符合香港特區實際情況、體現香港各界利益。二是擴大提名職權。選舉委員負責提名和選舉行政長官、負責提名所有90名立法會議員和選舉其中40名議員。三是建立召集人制度。選委會有總召集人，有分召集人，由國家領導人級別者擔任總召集人。

（三）強化提名要求。有二點，與職能部分有重疊：一是除提名行政長官外，還負責選舉行政長官。二是立法會由三個組別的議員，除選委會組別由選委會負責選舉外，其他兩個組別都要由選舉委員參與提名。

（四）強化了全國人大常委會的修改權限。政制發展的「五步曲」修改程序被取消，改由全國人大常委會依法行使修改權，在政制發展過程中產生的修正案也被廢除了。以後在修改前，以適當形式聽取社會各界意見。

上述落實「愛國者治港」的安排，可保證選舉委員會的大多數由愛國者組成、保證行政長官由中央可接受的愛國者擔任、保證立法會議員的多數是愛國的議員。這樣就可有效防範和遏制外部勢力干預港澳事務、有效推動香港經濟發展、促進香港民生改善、全面支持港澳更好融入國家大局、高質量建設粵港澳大灣區，保障香港「一國兩制」長治久安，行穩致遠。

本文發表於《紫荊論壇》2022年1-2月號第10-17頁