《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

常 樂 I 暨南大學築牢中華民族共同體意識研究基地及澳門研究院教授、研究員

保持港澳長期繁榮穩定一直是中國共產黨治國理政的一項重大課題。尤其在當前「兩個大局」背景下，「一國兩制」在國家治理體系中的重要性進一步凸顯，一方面它被確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的一項基本方略，另一方面它也是國家治理的一項顯著優勢，因此如何在法治軌道上將港澳納入國家治理體系和通過堅持與完善「一國兩制」制度體系來推進國家治理體系和治理能力現代化也就自然成為擺在黨和國家面前的一項重要戰略任務。依法治港是習近平法治思想的重要組成部分。在中共十八大以來所形成的習近平治港方略中，其最顯著的特徵就是嚴格依照憲法和基本法管治香港以及圍繞維護國家主權、安全、發展利益這一目標來構建香港的法律制度體系。

2020年11月16至17日，中央全面依法治國工作會議首次對習近平法治思想作了深入系統闡述，深刻回答了新時代為什麼實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題。習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。

2021年10月28日，中央全面依法治國委員會守法普法協調小組組長黃坤明在第九次全國法治宣傳教育工作會議上指出，深入學習宣傳貫徹習近平法治思想，是我們必須牢牢抓在手上的重大政治任務。要把習近平法治思想作為各級黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內容，全面納入幹部教育體系、國民教育體系和社會教育體系，增強全黨全社會學習貫徹的思想自覺和行動自覺。

習近平治港方略中的法治思想內涵豐富、博大精深、體系完備，指導、型塑著近年來香港「一國兩制」法治實踐並取得了一系列重大法治成果，給香港社會帶來了由亂及治、由治及興的重大轉折。

一、依法治港、依憲治港是習近平法治思想的重要組成部分。

保持港澳長期繁榮穩定一直是中國共產黨治國理政的一項重大課題。尤其在實現中華民族偉大復興的戰略全局和世界面臨百年未有之大變局的今天，「一國兩制」在國家治理體系中的重要作用進一步凸顯，一方面它被確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的一項基本方略，另一方面它也是我國國家治理的一項顯著制度優勢。因此如何在法治軌道上將港澳納入國家治理體系，以及通過堅持和完善「一國兩制」制度體系來推進國家治理體系和治理能力現代化，也就自然成為擺在黨和國家面前的一項重要戰略任務。

依法治港是習近平法治思想的重要組成部分。中共十八大以來所形成的習近平治港方略中，其最顯著的特徵就是嚴格依照憲法和基本法管治香港以及圍繞維護國家主權、安全、發展利益這一目標來構建香港的法律制度體系。這裡結合中共十九大、十九屆四中、五中全會精神與習近平法治思想，對習近平治港方略中的法治思想談些初步學習體會和認識。

二、始終堅持中國共產黨對「一國兩制」方針的領導。

鄧小平早就指出了中國共產黨創立和領導「一國兩制」方針的歷史事實：「和平統一祖國的方針，是我們黨的十一屆三中全會以後制定的」；「我們對香港、澳門、台灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎上制定的，沒有中國共產黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？沒有哪個人有這個膽識，哪一個黨派都不行」。

香港回歸以後，中國共產黨對「一國兩制」方針的認識逐步得到深化。2004年9月中共十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，提出了保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題的論斷；2007年10月中共十七大報告進一步指出，保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題；而2012年11月中共十八大則明確概括出「一國兩制」方針的根本宗旨，就是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。

在中共十九大上，中共中央總書記習近平正式宣布「一國兩制」為全黨全國人民堅持和發展中國特色社會主義的一項基本方略；在中共十九屆四中全會上，更將「一國兩制」確立為國家治理的一項顯著制度優勢，並從國家治理體系和治理能力現代化角度要求繼續堅持和完善「一國兩制」制度體系。加之由習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的粵港澳大灣區建設以及深圳中國特色社會主義先行示範區建設等國家戰略的有序展開。至此，中國共產黨對於「一國兩制」方針在當前「兩個大局」背景下的戰略地位、戰略規劃、戰略布局已趨於成熟，其戰略價值的全面性、系統性、長遠性日益凸顯。可以說，中國共產黨對「一國兩制」方針的領導，居於習近平治港方略的首要位置。

三、始終堅持依法維護國家主權、安全、發展利益，維護香港長期繁榮穩定。

習近平總書記指出，「一國兩制」的提出首先就是為了實現和維護國家統一。在中英談判時期，我們旗幟鮮明提出主權問題不容討論。香港回歸後，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益。當然，習近平總書記更加深刻的注意到，當前「一國兩制」在香港的實踐遇到一些新情況新問題。香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強，社會在一些重大政治法律問題上還缺乏共識，等等。解決這些問題，就是要全面準確理解貫徹「一國兩制」方針，嚴格依法維護「一國兩制」根本宗旨。因此，必須做好如下工作：

首先，要嚴格遵守並切實維護由憲法和基本法共同構成的特區憲制基礎。習近平總書記指出，回歸完成了香港憲制秩序的大轉變，憲法和基本法共同構成了香港特區的憲制基礎。憲法是國家根本大法，是特別行政區制度的法律淵源；基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了香港特區實行的制度和政策，是「一國兩制」方針的法律化、制度化，為「一國兩制」在香港特區的實踐提供了法律保障。十九屆五中全會通過的建議也強調，要堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序，落實中央對特別行政區全面管治權，落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，維護國家主權、安全、發展利益和特別行政區社會大局穩定。

嚴格遵守並切實維護由憲法和基本法共同構成的憲制基礎，就要始終準確把握「一國」和「兩制」的關係。「一國」是根，根深才能葉茂；「一國」是本，本固才能枝榮。在具體實踐中，必須牢固樹立「一國」意識，堅守「一國」原則，正確處理特區和中央的關係。任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。

其次，要嚴格依照憲法和基本法辦事。習近平總書記強調，要堅持依憲治國、依憲執政。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律範圍內活動。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。十九屆四中全會決定指出，要嚴格依照憲法和基本法對香港特區實行管治，堅定維護國家主權、安全、發展利益，維護香港、澳門長期繁榮穩定，絕不容忍任何挑戰「一國兩制」底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。

具體而言，就是要把中央依法行使權力和特區履行主體責任有機結合起來，要完善與基本法實施相關的制度和機制，要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育，這些都是「一國兩制」實踐的必然要求，也是全面推進依法治國和維護香港法治的應有之義。

最後，要不斷完善和健全維護國家主權、安全、發展利益的法律與制度。2017年習近平總書記在視察香港時的講話以及十九大報告中，都明確提出了要「完善與基本法實施相關的制度和機制」。隨之針對香港特區的國安「漏洞」問題，十九屆四中全會的決定則進一步強調要「完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制」「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」。十九屆五中全會通過的《建議》更加強調要加強國家安全體系和能力建設，指出要完善集中統一、高效權威的國家安全領導體制，健全國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、人才體系和運行機制，完善重要領域國家安全立法、制度、政策。

當前中央和香港特區都在加緊落實習近平總書記關於依法治港和健全香港特區法律制度的要求。從中央角度看，全國人大及其常委會制定頒布的香港國安法和作出的關於香港特區立法會議員資格問題的決定；從香港角度看，特區政府有關部門正在致力於完善公務員宣誓制度、國民教育制度、立法會議員資格審查制度等相關制度，都是這方面的明證。

四、始終堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，努力構建具有中國特色的「一國兩制」法律體系。

習近平總書記指出，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規範性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。而「一國兩制」作為中國共產黨的一項基本方略，並作為國家治理的一項顯著優勢，因此「一國兩制」法律制度體系在推動與保障國家治理能力和治理體系現代化方面具有重要作用。

已如上述，中共十九屆四中全會已從國家治理體系和治理能力現代化角度對堅持和完善「一國兩制」法律制度體系作出了具體工作部署。而在24年的「一國兩制」香港實踐中，中央和香港特區一道堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，在「一國兩制」法律制度體系的構建上走出了一條具有中國特色的道路，這條法治道路也確保了回歸以來「一國兩制」香港實踐取得了舉世公認的成功。

具有中國特色的「一國兩制」香港法律制度體系大致呈現出如下結構和內容：最上層是由憲法、基本法以及香港國安法組成的具有憲制性質的法律；第二層是由全國人大及其常委會根據憲法和基本法對基本法或涉及中央特區關係以及特區不能解決的重大問題所作出的相關解釋和決定，它們由第一層的法律派生出來，但在特區也具有最高法律地位；第三層是由中央作出的涉及香港經濟社會重要事務的決定、意見、建議、規劃、綱要等等，如粵港澳大灣區發展規劃綱要、支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見、制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議等，這些重要政策性文件雖對特區沒有直接法律約束力，但能起到政策引導和規範作用；最下層是由香港現行的普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法等組成，只對特區自身起到法律規制作用。

上述四個層級的法律體系是一個有機整體，完整體現了「一國兩制」方針的法律化、制度化。前三個層面更加強調了香港特區的「一國」屬性和原則，第四個層級則保障了特區自身的資本主義特點和優勢。應該說，當前香港特區的「一國兩制」法律體系日益健全，但是仍然要繼續在這一法律體系的上下統貫、有機聯繫、協同配合方面下大功夫。

另外，在這次中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記還強調指出了青少年法治教育及司法體制改革的重要意義，要求「普法工作要在針對性和實效性上下功夫，特別是要加強青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養」，「要深化司法責任制綜合配套改革，加強司法制約監督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。相信這些對當前香港的法治教育和司法改革工作也有重要指導與促進作用。

參考文獻：

1.《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2017年版。
2.習近平：〈在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話〉，人民日報，2017年7月2日。
3.〈中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉，人民日報，2019年11月6日。
4.本書編寫組：《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2020年版。

本文發表於《紫荊論壇》2022年1-2月號第27-31頁