《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊  I　深圳大學港澳基本法研究中心教授、全國港澳研究會理事
 

2020年6月30日全國人大常委會制定香港國安法，同日生效。香港特區從「顏色革命」的暴亂中、從無政府主義的深淵裡挽救回來，重新走進「一國兩制」的正軌上,這要歸功於香港國安法的實施，其中值得注意的是該法的執行機制。一般列入香港基本法附件三的全國性法律都規定有關的、也是實用的法律制度，但未必有執行機制的規定。立法者通常對執行機制未必給予足夠的重視，總覺得執行機制是屬於較低層次的製度，法律的成分不算太多，由執行機關來考慮就可以了。香港國安法卻由全國人大常委會這樣高規格的立法機關來處理，頗為罕見，而決定要這麼做的是作為國家最高權力機關、最高立法機關的全國人大。

2020年5月28日通過的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》第6條規定：「 授權全國人民代表大會常務委員會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。」明確要求對執行機制制定相關法律。
 

對於有關刑法的法律制度，香港國安法規定了分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪等四項罪名，還有其他處罰規定、效力範圍等法律內容。但還有不少執行機制的內容，該執行機制似乎沒有太多法律內容，反而包含管理學、運籌學方面的學問。以讚譽之詞言之，體現了《尚書．舜典》 ：「直而溫，寬而栗，剛而無虐，簡而無傲。」該機制涉及「一國兩制」下香港多方面的管治問題。有關機制分述如下：
 

一、決策機制。基本法第54條規定：「香港特別行政區行政會議是協助行政長官決策的機構。」又據香港國安法第3條第1、2款的規定，對國家安全事務，中央政府負有根本責任，香港特區負有維護國家安全的憲制責任。香港特區涉及行政長官職權和責任範圍內的決策，都要由行政長官會同行政會議決策。該決策機制在香港回歸後相當一段時期，在有關國家安全的職能和決策上有所缺失。例如：行政會議開會通常有30多人，包括主要官員、部分立法會議員和部分社會人士，人數雖多，但卻未能容納紀律部隊的負責官員參加，他們也都未被邀請出席或列席行政會議。香港特區也似乎沒有開過涉及專門的涉及國家安全事務有關政策的行政會議。在局外人看來，香港應對國家安全問題的決策處於半真空狀態，是不設防的大都會。種種問題在2019年的「黑色暴動」中完全暴露了出來。在前後一年多的時間內，香港的街頭暴動時斷時續，此起彼落。暴徒們極度囂張，打人放火，破壞交通，無惡不作，破壞治安、紊亂國安，還攻佔機場、立法會大樓，佔領大學校園等。行政長官思考再三，也已經動用《香港緊急情況規例條例》的授權，制定《禁止蒙面規例》，說明情況不是不危急。
 

當時情況的確危急，但香港還有警力可以維持。全國人大常委會也還沒有認為發生香港特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特區進入緊急狀態，但根據基本法第14條第3款的規定：「香港特別行政區政府在必要時，可向中央人民政府請求駐軍協助維持社會治安」，當時大多數香港民眾已經覺得到了請求駐軍協助的時候了，以免香港特區遭受更大的摧殘，但行政長官會同行政會議卻仍然不敢做出相應的對策。
 

在這種情況下，香港國安法考慮香港特區的決策機制可能出了問題，不得不在香港設置敢於擔當的決策機構，這就是該法第12條設立的國安委，負責香港特區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央政府的監督和問責。從國安委的組成和職責情況來看，其級別不低於「行政長官會同行政會議」，但較精簡，不計算秘書人員，與會討論者只有10來人，不到行政會議的三分之一。與行政會議一樣，仍由行政長官主持會議。香港國安法第15條還規定由中央政府指派國安委顧問，目前由中聯辦主任擔任。這可以是全國人大說的執行機制，如果連決策這一最重要的執行都談不上，遑論其他了。
 

二、參謀、協調機制。過去行政會議唯一的國安人才就是保安局局長，現在增加了政務司司長，但這並不算多。國安委成員中的人才應該是較多的，除以上兩位外，還有警務處處長、警隊國安處負責人、入境事務處處長等。然而，作為專業的團隊，應對國際級、國家級的專責搞「顏色革命」的暴徒和恐怖分子，可能還不夠。美國在9.11事件發生後，不是成立了一個叫做「美國國土安全部」的聯邦行政部門來應對反恐問題嗎？對此，香港國安法第48條規定，中央政府設置駐港國安公署，人員由中央政府維護國家安全的有關機關聯合派出，配合國安委，形成非常有力的、有足夠氣勢的的團隊。
 

根據香港國安法第49條的規定，駐港國安公署的職責為：「（1）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；（2）監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；（3）收集分析國家安全情報信息；（4）依法辦理危害國家安全犯罪案件。」
 

該等職責可以與香港國安法第14條規定的國安委的職責相比較：「（1）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策；（2）推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；（3）協調香港特別行政區維護國家安全的重大工作和重大行動。」
 

對參謀機製而言，國安委和駐港國安公署可以相提並論，共謀善策，發揮相互配合的作用，駐港國安公署可以就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議。對協調機製而言，國安委可以規劃有關工作，制定維護國安政策，推進維護國家安全的法律制度和執行機制的建設，協調維護國家安全的重大工作和重大行動。駐港國安公署可以監督、指導、協調、支持香港特區履行維護國家安全的職責；甚至依法辦理危害國家安全犯罪案件。有關工作都需要協調，特別是涉及國家安全的重大戰略、重要政策、重大工作和重大行動，兩個重要的機構非要協調好不可。協調好了，才能夠相輔相成、相得益彰。
 

根據香港國安法第53條第1款的規定，上述兩個重要機構要建立協調機制，由駐港國安公署監督、指導香港特區維護國家安全的工作。
 

三、協同機制。中央在香港特區原來已有中聯辦、外交部特派員公署和駐港部隊三大駐港機構的設置，由中聯辦負責聯繫和協調外交部駐港特派員公署和香港駐軍。在駐港國安公署到位後，香港國安法第52條要求該公署應當加強與香港中聯辦、外交部駐港特派員公署和駐港部隊的工作聯繫和工作協同。所謂工作聯繫和工作協同，就是要求四大駐港機構在各自不同的領域裡，在可能沒有重疊或可能有所重疊的工作上，在香港發揮不同職能的協同效應。在北京，四大駐港機構的上級部門也可以加強溝通，下情上達，上情下達，協調相關的政策、工作和行動。
 

四、協作機制。根據香港國安法第53條第2款規定，駐港國安公署的工作部門應當與香港特區維護國家安全的有關機關，建立協作機制，加強信息共享和行動配合。也就是說，駐港國安公署的工作部門應當與香港國安法第16條第1款由警務處設立的維護國家安全部門、與該法第18條第1款律政司設立的國家安全犯罪案件檢控部門建立協作機制。這意味著，有兩層的協調和協作機制，一層是駐港國安公署與國安委的協調機制；另一層是駐港國安公署的工作部門與警隊國安處、與律政司國安案件檢控處的協作機制。上下配合，共同工作。
 

在此還要說明警隊國安處、律政司國安案件檢控處的人事情況。根據香港國安法第16條第2、3款的規定，警隊國安處負責人由行政長官書面徵求駐港國安公署的意見後任命，該處可從香港特區以外聘請合格的專門人員和技術人員，協助執行維護國家安全相關任務；該法第17條還規定，該處職責為：「（1）收集分析涉及國家安全的情報信息；（2）部署、協調、推進維護國家安全的措施和行動；（3）調查危害國家安全犯罪案件；（4）進行反幹預調查和開展國家安全審查；（5）承辦香港特別行政區維護國家安全委員會交辦的維護國家安全工作；（6）執行本法所需的其他職責。」
 

根據香港國安法第18條第1、2款的規定，律政司國安犯罪案件檢控處的檢控官由律政司長徵得國安委同意後任命，律政司國安案件檢控處負責人由行政長官書面徵求駐港國安公署的意見後任命。這樣也方便駐港國安公署工作部門與警隊和律政司下設專門機構的協作。
 

五、管理和服務機制。香港國安法第54條要求，「駐香港特別行政區維護國家安全公署、外交部駐香港特別行政區特派員公署會同香港特別行政區政府採取必要措施，加強對外國和國際組織駐香港特別行政區機構、在香港特別行政區的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理和服務。」此類工作原來屬於香港特區的對外事務，由於可能涉及國安和外交事務，該法要求中央的兩個駐港機構與特區政府對外國和境外的駐港機構、非政府組織和新聞機構採取必要措施、加強管理並提供他們所需要的服務，也可以防範該等機構無意中不必要地參與中國的政治活動、捲入香港特區的政治風波。也可以引導和提醒上述機構在國際輿論上要注意到中國國家的外交政策。
 

六、保障機制。香港國安法對有關機構提供了三種保障機制：
 

一是對國安委的工作保障。該法第14條第３款規定：「香港特別行政區維護國家安全委員會的工作不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉，工作信息不予公開。香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法覆核。」也就是說，國安委不必擔心有關的決策工作，包括後來作為參選人資格審查委員會的工作，受到法律挑戰。
 

二是財政保障。香港維護國安的工作受到財政保障。該法第19條規定：「經行政長官批准，香港特別行政區政府財政司長應當從政府一般收入中撥專門款項支付關於維護國家安全的開支並核准所涉及的人員編制，不受香港特別行政區現行法律規定的限制。財政司長須每年就該款項的控制和管理向立法會提交報告。」駐港國安公署的經費也受到保障。該法第51條還規定：「駐香港特別行政區維護國家安全公署的經費由中央財政保障。」有了財政的保障，香港維護國安的工作和駐港國安公署就可以無後顧之憂了。
 

三是執行公務保障。該法第60條第1、2、3款規定，「駐香港特別行政區維護國家安全公署及其人員根據本法執行職務的行為，不受香港特別行政區管轄。」「持有駐香港特別行政區維護國家安全公署製發的證件或者證明文件的人員和車輛等在執行職務時不受香港特別行政區執法人員檢查、搜查和扣押。」「駐香港特別行政區維護國家安全公署及其人員享有香港特別行政區法律規定的其他權利和豁免。」這並不是什麼特權，香港特區的紀律部隊在執行公務時也都是享有的。根據駐軍法的規定，香港駐軍執行公務時也都有同樣權利。
 

此外，香港特區還要提供便利和配合。該法第61條規定， 「 駐香港特別行政區維護國家安全公署依據本法規定履行職責時，香港特別行政區政府有關部門須提供必要的便利和配合，對妨礙有關執行職務的行為依法予以製止並追究責任。」由於香港特區也有維護國家安全責任之故，這也是完全是應有的安排。
 

七、報告機制。香港特區行政長官適用年度報告和特定報告。所謂年度報告，就是香港國安法第11條第1款規定的，「香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區維護國家安全事務向中央人民政府負責，並就香港特別行政區履行維護國家安全職責的情況提交年度報告。」行政長官作為特區和特區政府的首長、作為行政會議和國安委會議的主持人，應當通過報告機制體現在國安事務上向中央負責。
 

同一條條文的第2款還規定：「如中央人民政府提出要求，行政長官應當就維護國家安全特定事項及時提交報告。」這是對專門事項的報告，對涉及重大的國安事件，香港國安法要求一事一報。

本文發表於《紫荊論壇》2022年3-4月號第14-18頁