澳門產業轉型和經濟適度多元化迫在眉睫，特區政府和社會各界應準確把握國家賦予澳門的“一中心、一平台、一基地”發展定位，認真總結過往經濟適度多元化的經驗及教訓，分析發展進程緩慢的問題所在，採取必要和有效措施有針對性地加以解決。

文｜澳門 林志軍

回歸22年來，在國家大力支持下，澳門成功實踐“一國兩制”，各方面發展取得顯著成就，經濟較快發展，社會穩定。但也需看到，澳門目前也面臨發展瓶頸和新的挑戰。由於缺乏產業基礎和土地資源，澳门過度依賴博彩業，經濟脆弱性非常明顯，抗風險能力很弱。新冠肺炎疫情暴發以來，由於外地遊客大幅減少，澳門經濟受到重大衝擊，本地生產總值大幅下降：2020年為1,944億澳門元，實質下降56.3%；2021年為2,394億澳門元，略有回升，但仍遠低於2019年的4,374億澳門元。即使到“後疫情”時期，仍將面臨國際市場波動和地緣政治風險上升的衝擊，澳門的產業結構轉型和拓展新經濟增長點已是刻不容緩。

多年來，中央政府一直支持澳門加快經濟適度多元發展。國家“十一五”發展規劃就提出支持澳門經濟適度多元發展。2021年的“十四五”規劃明確列明，支持澳門發展中醫藥研發製造、特色金融、高新技術和會展商貿等產業，促進經濟適度多元發展。這些年來，加快經濟適度多元發展已逐漸得到澳門社會各界的認同，特區政府也將經濟適度多元化列入施政報告以及經濟和社會發展五年規劃，從政策上予以推動。特別是，中央在2021年9月公布了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，橫琴粵澳深度合作區戰略定位之一即促進澳門經濟適度多元發展的新平台，提出發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業四個促進澳門經濟適度多元的新產業，助推澳門產業加快轉型。

四方面原因制約澳門經濟適度多元發展進程

澳門社會對經濟適度多元化的認識在不斷深化。儘管對經濟適度多元發展的必要性較早已達成社會共識，但是對於多元化的途徑有不同的理解：一是圍繞博彩業進行縱向多元發展，即拓展旅遊、酒店餐飲和會展等關聯產業；二是進行橫向多元化，發展非博彩的其它新支柱產業。經過多年討論和比較，並且在中央政府的支持下，特區政府和社會各界現已確立拓展新興產業的適度多元化發展方向，但是實際進程仍未達預期。在過去十多年，特區政府投入一定資源，扶持中醫藥研製、會展文創等產業發展，但是這些新產業及企業規模仍很小，效果不佳，離開政府資金補貼難以為繼。客觀地分析，造成這種困境有幾方面原因：

首先，受制於地理原因及資源稟賦缺乏（土地面積小、市場狹窄），澳門是個微型經濟體，產業結構較為單一。自2002年開發賭權帶來的博彩業迅速擴大，由於整體資源有限，進一步擠壓其他產業的發展空間。因此，儘管確定了新興產業發展方向，現實中這些產業基礎設施非常薄弱，未能實現明顯增長。

其二，澳門極度缺乏新興產業發展的基礎設施和專業人才，尤其是領軍人才和高管人員。澳門自身人力資源短缺，社會對外來勞工取態極為保守，現行勞工政策對外來勞動力限制諸多。而且在人才引進、居留、子女教育、醫療福利等方面缺乏配套政策和措施，很難吸引專業人才來澳發展，無法做實新興產業及產業生態，阻礙產業轉型。雖然不少境外投資機構和產業領袖認同澳門具有較好的發展潛力，但這些年來鮮有較大型產業機構落戶，根源之一仍在於缺乏專業人才和相關產業基礎設施。

其三，法制建設無法跟上形勢發展需要。法規體系完善是營商環境的一個重要標誌。由於歷史淵源，澳門仍然沿用過去澳葡當局的法律體系，內容覆蓋面較窄。回歸已經20多年，尚未完成全面修訂，形成明顯的滯後，而且缺乏新興產業需要的法律法規，嚴重制約其發展。例如，澳門的金融業有較長的歷史，也有一定的產業基礎（曾經是支柱產業之一），但是現行的金融法規僅限於傳統的商業銀行和保險領域，缺乏對基金、信託、證券、財富管理等現代金融服務的法律規範，業界難以拓展相關的現代金融業務，特色金融產業發展緩慢。應當指出，澳門當前的立法修法流程繁瑣冗長，而且對法律文字解讀過於機械或狹義，導致一些新法律法規的制定歷經數年未能完成，阻滯相關新興產業或業務在澳門發展。

其四，部分政府官員和公務員思想保守，守成有餘，開拓不足。缺乏創新思維，辦事效率偏低。他們對新興產業發展規律認識不足，未敢積極嘗試，心理上依然倚重博彩業及其復蘇。對推動經濟適度多元化，缺乏實幹精神和具體行動，未敢著手對制約產業轉型的制度因素（如產業指引、人才引進、勞工限制、法規修訂等）進行改革，客觀上也拖延了非博彩新興產業的做大做強。

把握時間窗口有針對性加大改革創新

當前，世界正經歷百年未有之大變局，國家的一系列重大發展戰略，如“一帶一路”、“雙循環”新發展格局、粵港澳大灣區建設等，賦予澳門特殊的發展定位和歷史機遇。但是，形勢瞬息萬變，必須抓緊時間窗口，方能有效和快速發展。毋庸諱言，澳門目前的產業轉型落後於國家和社會的期望，亦錯過一些有利時機。因此，澳門社會各界需要統一思想，高度重視經濟適度多元化的急迫性，突破發展瓶頸，切實推動實施。為此，有必要從幾個方面加大改革和創新：

第一，加快現有法律法規體系的修訂，對仍沿用的葡系法律法規完成全面檢視、更新和補充，特別是要儘快完成既定新興產業發展所需的法律法規制訂。可以借鑒內地和其他國際上通行法律原則和慣例，立法和行政規範同步進行。部分亟需的產業（如現代金融）法規，可以採用行政條例（包括行政長官指令）方式，先行規範，克服缺乏法律保護對新興產業的制約，實踐中試行，根據產業發展進程繼續修訂或完成相關立法。

第二，無論是政府、業界和民間都要解放思想，重視發展新興產業面臨的問題和阻力。在人力資源方面，認清過度保護本地居民及對外來專業人員的過多限制，不利於推動澳門的產業轉型。應當正視澳門的資源條件限制，引進專業人員，特別是產業領軍人才，這有助於新產業和企業落地發展，形成新的經濟增長極，是澳門經濟適度多元化的必由之路。共同做大蛋糕，增加社會總產值，對澳門和國家的發展更為有利。引進專業人才必須全方位。特區政府應加強宣傳教育，形成社會共識，加快修訂勞工政策和配套政策措施，做到新興產業所需的專業人員和企業可以進得來、留得住，共同為澳門經濟適度多元發展打拼奮鬥。

第三，強化改革意識和創新精神教育。從公務員團隊到社會各界必須動員起來，改變工作態度和作風，提高工作效率。學習內地經濟特區和沿海主要經濟區建設的經驗，任人為賢，重用具有開拓精神和實幹能力的人員，加強官員問責制，制定相應的獎懲機制，淘汰墨守成規或不思進取人員，為克服當前新興產業發展緩慢問題提供有力的制度保障。

第四，澳門必須抓住橫琴粵澳深度合作區建設這一重要契機，充分整合政府和民間資源，加強與廣東省特別是珠海市的區域合作，真正做好共商共建共管共用。一方面利用好澳門優勢（國際自由港、獨立關稅區以及中葡經貿平台等）；另一方面借力橫琴深合區的良好資源條件（包括土地、專業人才、產業基礎設施及廣闊的內地腹地市場等），發揮資源整合效應，加快發展和壯大《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》確定的四大新興支柱產業，共同努力打造現代化和國際化的高質量平台，助力澳門加快經濟適度多元發展，拓展“一國兩制”新實踐，保障澳門的長期繁榮穩定和可持續發展。同時，更好地完成發揮澳門所長、服務國家所需的戰略任務。

（作者係澳門科技大學副校長、澳門創新發展研究會會長，本文發表於《紫荊》雜誌2022年5月號）