《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊 I 深圳大學港澳基本法研究中心教授、全國港澳研究會理事
 

香港人心回歸問題大家公認，但是何原因、從何著手、如何處理，值得討論。回歸前，香港有前途問題。前途問題的核心也是人心問題。回歸後，香港有人心回歸問題。雖然名稱不同，但都涉及對管治者的認同、對英國還是中國的國家認同問題。從中華傳統文化的治亂史觀而言，也可以說是民心向背問題。到了2047年，香港還不排除存在二次前途問題。經過香港國安法的執行和選舉制度的改革，香港社會秩序基本穩定。香港人心回歸問題，實際上是如何通過良政善治處理好國家認同和民心向背問題，如何通過「一國兩制」和基本法的正確實施，實現「止暴制亂，樹正立威；寬猛相濟，勸善懲惡；以民為本，發展民主；德法兼治，民安國泰」的目的，儘管在不同歷史階段，香港前途、人心回歸的性質、原因和應對方法未必相同。翻閱網絡信息，有關香港人心回歸的建言，可謂汗牛充棟，但與此有關的香港普選目標如何實現，與香港管治、人心回歸有何關係，要不要回到基本法的正確的軌道的問題，卻鮮有述及。本文對當前香港重回基本法普選的正確軌道作出探討。
 

一、香港前途問題和人心回歸問題

香港自古以來就是中國的領土，但1840年鴉片以後被英國佔領。在英國的管治下，香港至少有三次前途問題：
 

第一次是新中國成立前，解放軍陳兵深圳河北岸，但中國政府採取了「長期打算，充分利用」的方針，沒有解放香港，從實現國家利益出發，為了兩地的社會安定，妥善處理了第一次香港前途問題。
 

第二次是「反英抗暴鬥爭」期間，正值文革，當時社會上有中國政府要收回香港的傳聞。但中國政府原對香港的方針政策沒有改變；英國政府（主要是當時的港督）認識到這場鬥爭的本質，建議英國政府採用發展經濟和社會改革的方法來處理香港社會治理的矛盾，當時的香港前途問題也得以解決。
 

第三次是「新界」土地契約引發的1997年香港前途問題。由於英方主動挑明，1982年中英雙方就香港前途問題進行了談判，1984年達成協議。在談判前，港英當局還推動香港政制發展，製造「民意」，給中方製造壓力。在談判期間，英國拋出「條約有效論」、「租借論」、「主權換治權」等謬論，在香港製造了混亂，但中方都不為所動，終於達成協議。又經過4年8個月的起草，1990年全國人大制定了香港基本法。最終在1997年7月1日，香港回歸祖國，實行「一國兩制」。基本法的安民告示，也解決了香港前途問題。
 

以上三次香港前途問題說明，不論出發點為何，當年中英兩國政府都想保持香港的繁榮和穩定。在中英就香港前途問題進行談判及過渡期間，英方做了不少小動作，也還是要實現「光榮」撤退。由於兩國政府有著某種共同利益，香港前途問題未必是問題。
 

香港回歸後，情況就有不同。回歸前，中方覺得自己有責任維護香港的繁榮和穩定，如對香港的供水和食品的供應、對移居香港居民配額的配合等。但在後過渡期，英方並沒有投桃報李，還安排極端反共反華的人物擔任末代港督，做出種種倒行逆施的舉動。例如：英方在基本法實施前提出對該法的修改、英方一意孤行提出香港選舉方案強加給中方、英國拒絕香港的愛國者提前參與香港的社會治理、限制臨時立法會的活動等等，在凡可想及之處，都設置了障礙。
 

在後過渡期發生的的爭拗，大都是英方挑起的，回歸後大多也未能解決。回歸後，英方還大言不慚說有對香港的監督權，並通過國際輿論和香港反對派表達否定性意見，甚至自己跳出來。鑒於中國的崛起，英美還互相拉攏對方，對「一國兩制」和基本法的實施指指點點，策動「顏色革命」，干預中國內政，製造包括人心回歸在內的問題。
 

回歸前，中英雙方都是維持香港繁榮穩定的力量。回歸後，英方不再扮演這一正面的角色。英方還夥同美國，干擾「一國兩制」和基本法的實施。美國出於反華戰略需要，也把香港當作四兩撥千斤的槓桿，打壓抑制中國。特區政府缺乏政治智慧處理相關問題，加上英美兩國對香港中上流人物和反對派的影響，香港才有人心回歸問題。如何正確貫徹「一國兩制」和基本法，如何沿著基本法正確的普選軌道前進、實現「愛國者治港」並爭取香港人心回歸，就是重要的歷史過程。
 

到2047年前，香港人心回歸務必解決。不然，香港還可能存在保留「一國兩制」，還是走向「一國一制」的待定問題。記得在中英談判期間，英國首相撒切爾夫人（港譯：戴卓爾夫人）曾問過鄧小平香港「一國兩制」為何實行50年的問題，他回答道，內地經濟發展和改革開放水平超越香港需要50年。2017年中共十九大報告提出，我國在建黨100年時，建成經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會。再奮鬥三十年，基本實現現代化，我國將建成社會主義現代化國家。舉例而言，在20-25年內，深圳各項發展必將超越香港。在社會主義初級階段，中國在理論上需要實行「一國兩制」，在國際上香港還曾被認為是中國發展的優勢。到中國建成社會主義現代化國家、祖國實現完全統一、國內和國際雙循環順暢運轉時，香港的優勢可能不復存在，國家局部地區就可能不再需要實行資本主義制度了。但在這之前，香港的「愛國者治港」務必見到成效，並實現人心回歸。否則，香港的優勢可能成為劣勢。

二、香港的民主應當更加健全

與十九大提出內地的民主制度應當更加健全一樣，香港的民主發展也需要在相應政治體制下完善。2014年6月國務院新聞辦發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，明確憲法和基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域的特殊管理制度，中央擁有對香港的全面管治權，對於香港特區的高度自治權，中央具有監督權力。憲法和基本法共同構成香港特區的憲制基礎，並公布一系列香港「一國兩制」前行的政策，指明香港繼續發展的路向。
 

2021年12月中央又發表了第二份香港白皮書，題為《「一國兩制」下香港的民主發展》，更具體闡明以下幾點：
 

一是殖民統治下的香港沒有民主可言，英國對香港推行典型的殖民統治，多次阻止香港的民主改革，只是在殖民統治的末期才別有用心地、拔苗助長式地、匆忙地進行「政制改革」。
 

二是香港回歸祖國，才開啟民主發展的新紀元，國家的國體、政體決定了香港必然走民主的道路，憲法和基本法全面構建了香港民主發展制度，中央政府持有堅決維護在香港發展民主的堅定立場，並排除干擾組建香港特區的政權機構。
 

三是在十年穩定期後，中央政府依諾支持香港民主向前發展，全國人大常委會曾經三次作出決定，批准行政長官和立法會產生辦法作出修改，訂下行政長官普選時間表，規定行政長官普選路線圖。
 

四是在香港回歸以來的民主發展過程中，香港反中亂港勢力不時阻撓破壞香港的民主發展，包括但不限於：衝擊憲制秩序，危害國家安全；破壞法治根基，製造社會仇恨；妨礙政府施政，拖累經濟民生：歪曲民主內涵，阻撓民主進程。
 

五是經過撥亂反正，香港民主發展重回正軌，香港國安法的實施為民主發展創造條件，實行了香港特區公職人員參選、任職和就職宣誓等規定，並完善香港特區選舉制度。
 

六是香港民主發展前景光明，有賴於「一國兩制」為香港民主發展提供根本保障，只要香港堅決貫徹落實「愛國者治港」的原則，堅定走符合香港實際情況的民主發展道路，就一定可以實現「雙普選」的目標，實現香港人心回歸。
 

早在2021年3月，全國人大常委會已對香港的選舉制度依法進行修改完善，並在修改後的香港基本法附件一、二中明確規定原附件一、二及有關修正案不再施行。

三、香港民主發展和普選
要重回基本法的軌道

上述改革意味著，香港的民主發展和普選問題要重回基本法正確軌道上來。基本法第45條第2款、第68條第2款規定行政長官和立法會的「雙普選」目標，行政長官「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」；立法會「最終達至全部議員由普選產生的目標」。香港選舉制度的改革和發展，不但要實現「愛國者治港」，也要實現香港人心回歸。
 

回想2003年基本法23條立法受挫，香港不思總結保障國家安全的經驗教訓，反而不顧及香港實際情況、不遵照循序漸進原則、不考慮民主最終目的、不關心擴大本國公民與永久性居民共同參與的民主實踐、不分析普選的各種限制條件和基礎、不追求高質量的民主過程來提高管治水平，一直在虛幻的普選道路上狂奔。
 

當年香港報告書多如牛毛，所謂「民意」和「方案」五花八門。但卻未以基本法認識「雙普選」，未分析政治、經濟、社會和文化條件，未掌握香港真正需求，未理解普選也是選舉權利（而不僅是選舉方法），就硬推普選，還誤信「雙普選」是取得香港管治認受性的唯一方法，是提高政府管治能力的途徑，是開啟香港一切問題的鑰匙。到2015年行政長官普選方案被反對派議員們否決，香港的幻夢仍未醒覺。而否決理由竟是基本法明確的提名程序，真是匪夷所思。
 

明朝徐禎稷《恥言》說：「驟長之木，必無堅理；早熟之禾，必無佳實。」世界各國普選道路曲折而漫長，西方國家從開始有選舉到實現普選大多經歷過數十年乃至數百年的過程。這是常態，時間較短並非常態，且有反覆，像法國，從1792年開始第一共和國時期到1958年的第五共和國，經歷四次倒退，政局才算穩定。亞洲、非洲、拉丁美洲等一些國家和地區，離開社會的科學發展觀，視「普選即直選」為真理，拔苗助長，欲速不達，提供了不知多少血的教訓。
 

當然，中國模式是講求速度的，內地改革開放40餘年，取得西方發達國家二百多年的成就，這就是速度。香港回歸，想用較快時間實現普選的目標，本是無可厚非的。但不能忘記該目標的目的就是實現「愛國者治港」、就是解決「人心回歸」問題。如果要求在香港回歸20年內實現普選，甚至在回歸10年時實現普選，這就不是速度，而是圖謀。如普選是解決香港一切問題的金鑰匙；有普選，行政長官就有認受性，就會建好管治基礎；有了管治基礎，就會有管治能力；有管治基礎和能力，一切管治問題迎刃而解。這是世界上沒有的神奇邏輯，人類沒有解開所有管治難題的「祖傳秘方」。
 

誤判人類有此秘方和邏輯，不但不能夠實現普選，還可能給香港帶來麻煩，甚至災難。2009年公民黨和社民連發起「五區公投，全民起義」運動，號召2008年9月立法會分區直選五個選區各1名議員辭職，各區有1名缺位，迫使港府舉行補選。參與補選選民將是全部選民，這被認為不僅是補選，而且是「雙普廢功能」的「公投」，這是 「港獨」從「台獨」學來的招數，對「一國兩制」進行反撲。中國是單一制國家，地方沒有主權，香港是中國不可分割的部分，任何沒有主權的地方行政區域都不得進行「公投」。但特區政府卻只是不承認其效力，與當初台灣當局一樣，沒有採取有力措施制止。
 

香港無政府主義開始泛濫。2012年9月點燃包圍政府總部推翻國民教育的火頭；2013年1月散播戴耀廷「公民抗命」「違法達義」的種子；2014年9月鼓動「佔領」運動；2015年煽動「公民提名」運動；2016年2月爆發旺角暴動；2018年發生「香港民族黨」事件乃至2019年的「修例風波」街頭暴動。其中三場運動和暴動，分別被世界媒體稱為「雨傘革命」「魚蛋運動」「黑衫革命」，算是「世界紀錄」了。起始的幌子，就是排除「愛國者治港」和「人心回歸」的所謂「普選」。
 

該等事件是對香港「一國兩制」有害的、反動的實踐，尤其「黑衫革命」，對香港人心回歸起負面作用。2021年11月中國共產黨作為執政黨在其第三次歷史決議中判斷，這是「一個時期，受各種內外複雜因素影響，『反中亂港』活動猖獗，香港局勢一度出現嚴峻局面」。對此，中央審勢度勢，仍然堅定不移貫徹「一國兩制」方針，完善「一國兩制」制度體系，堅持依法治港，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲政秩序、落實中央對特別行政區的全面管治權、推動建立健全特別行政區維護國家安全的法律和執行機制，以制定香港國安法、完善香港選舉制度，落實「愛國者治港」原則、依法設立香港維護國家安全委員會、設立駐港國安公署等重大舉措，作出應對。

四、對基本法普選最終目標等
問題的解讀

普選是基本法列明最終要實現的目標，涉及時間、方法和選舉權的主體三個方面，都與香港人心回歸有關：一是香港實現普選的時間是在人心未歸前，還是在人心回歸後的階段；是一蹴而就，還是有一個歷史過程；二是在循序漸進推動香港普選的過程中，香港應當採用直接還是間接的選舉方法；三是享有普選權的主體只屬於居留權者（不論國籍），還是屬於在當地定居的、有效忠國家義務的本國公民。如果連本國公民的選舉權也受到這樣那樣的限制和歧視，香港「一國兩制」下的普選又有什麼意義呢？香港的人心能回歸嗎？
 

（一）對普選最終目標的解釋。該解釋有文意、歷史、系統和目的四個方面。從字面看，普選的「最終的目標」可解釋為「一國兩制」後期目標，這是文意解釋。與回歸前香港政制發展、與外國發達民主國家普選的歷史進程相比較，香港回歸後沒有加快的理據，這是歷史解釋。與目前狀況、與選舉乃至基本法整個政治體制而言，香港人心尚未回歸，沒有儘快實現普選的客觀條件，這是系統解釋。普選的目的是要實現人心回歸，在人心未歸的情況下進行普選，只會製造麻煩，甚至災難，這是目的解釋。總之，香港「雙普選」只能解釋為「一國兩制」的後期目標，要經過艱巨努力，糾正各類錯誤思想，改變「去中國化」的倒行逆施，才能實現。既不能理解為「一國兩制」前半期要實現的目標，也不能理解為2047年後「一國兩制」再延長50年的後期目標。最終實現「普選」的時間是可以解釋清楚的。
 

（二）「普選」不是「直選」。外國和香港不少政要以及香港民眾總以為「普選」就是直選，行政長官、立法會都要直選，不得採用選舉委員會、功能界別的選舉，否則就不是普選，這是違反常識的。果如是，則由選舉人團選總統的美國，還沒有實現普選；美國參議院不按人口基數來選舉參議員，也還沒有實現，標榜民主普世價值的美國會答應嗎？果如是，由下議院的多數黨選擇首相的英國，還保留非選舉貴族的上議院，也還沒有實現普選，號稱近代最早舉行民主選舉的英國會答應嗎？推而廣之，大部分發達國家的國家元首（如總統）或政府首腦（如首相）都不由普選產生，美國召開亂七八糟的世界民主峰會的名目，應當改叫「不民主峰會」才對。
 

（三）普選是普及本國公民的選舉權。用中文解讀，普選是普及的選舉（投票）權的簡稱，普選與直選或間選等選舉方法無關，而是指選舉權的普及。用英文解讀，普選（Universal suffrage），也是指普及的選舉權利。普選是人權中的一種政治權利和公民權利。普選是一個國家民主狀況和人民精神面貌的標誌，越普及越好。如香港的普選可以普及到永久性居民和在此定居的中國公民，這是美英等國做不到的。
 

當年在知道中國政府決定收回香港以後，英國決定在香港推出立法局選舉來抗衡香港回歸。英國既有此決定，就要考慮選舉權的歸屬。為限制在香港定居的中國公民享有選舉權，港英當局把該選舉權與香港居留權掛鉤，而不與中國國籍掛鉤。如果港英當局要把選舉權交給在香港定居的、人口不足5%的英國本土公民，則95%的中國公民（包括被英國稱為「屬土」公民的）一定不會答應。如要把選舉權交給在香港定居的中國公民，再開明的英國女王一定不會贊成，再民主的英國下議院也不會同意。在這種情況下，港英當局只能退而求其次，交給有香港居留權的英國本土和屬土公民。中英聯合聲明（附中英雙方交換的備忘錄）的中方備忘錄規定，根據中華人民共和國國籍法，所有香港的中國同胞，不論其是否持有「英國屬土公民護照」，都是中國公民。由於該等屬土公民也是中國公民，中方自然不會反對把香港選舉權交給香港同胞，即使英國稱之為「屬土」（後改為「海外」）公民。
 

在英國管治下，英國本土公民和「屬土」公民是自動享有香港居留權的，中國公民尤其是來自內地的中國公民和其他外國公民，則不能自動有居留權，要連續居住滿七年方可。這是「相當聰明」的排斥沒有居留權的中國公民的方案。但即使「一國兩制」非常開放，不會反對有香港居留權的外國公民享有香港選舉權，也不應當排斥自己。
 

五、香港排斥無居留權的
本國公民選舉權的違法性

香港居留權似源於美國綠卡制度，但美國「綠卡」與香港的「永久性居民」制度有本質區別。美國的「綠卡」只發給非美國公民，有居留權的非美國公民要行使選舉權，就得歸化為美國公民，並宣誓效忠於美國及其憲法，方得行使選舉權。美國對選舉權採用對非美國公民的歧視政策，符合國際法和世界各國慣例，也符合美國憲法和法律。世界各國對本國公民和非本國公民的政治權利可以區別對待。
 

但香港「永久性居民」中的非中國公民不必歸化為中國公民，也不必效忠中國及其香港特區，也不必效忠與國家憲法和基本法，都可以行使香港選舉權。但定居在香港的中國公民，如未取得永久性居民資格，就不得行使選舉權。對定居在香港、也願意效忠國家的中國公民進行政治歧視，就顯得愚笨，有甚於宋襄公。香港回歸後的2002年5月，《入境條例》還作出新規定，持有中央政府發出的公務通行證的中國公民不論在香港定居多長，也無居留權，不得成為永久性居民而行使選舉權。在新憲制秩序下，有違全國人大《關於香港特區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》體現國家主權的原則。作為國家領土一部分的香港對本國公民選舉權的歧視政策，不符合國際法和世界各國慣例，也不符合國家憲法和基本法。回歸前權宜性措施竟然成為香港回歸後的常規，香港人心未歸可想而知。
 

憲法和基本法共同構成香港特區的管治基礎，在香港定居的本國公民享有選舉權，對香港的管治是有利的，沒有必要進行歧視。基本法第26條規定：「香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。」雖然該規定與憲法第34條規定有所不同，但全國人大《關於香港基本法的決定》明確指出，香港基本法是合憲的，該條不發生違憲的問題，只發生可否補充的問題。該條也不是排斥性的，如要排除，就應採用「只有」、「除非」、「凡屬」等字樣。但選舉權作為公權力，要有法律依據的。如無法律依據，仍然等於沒有或被剝奪該等權利。
 

然而，對該等權利，基本法是有規定的，第39條提到《公民權利和政治權利國際公約》（該公約）適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特區法律予以實施。該公約第 25條明確，凡屬公民，就有選舉權。但1991年港英當局卻有意制定《香港人權法案條例》，該條例第21條把該公約「凡屬公民」，改為「凡屬永久性居民」，而不是改為「凡屬中國公民和永久性居民」，恐有深遠的圖謀。
 

本條例還賦予該條例凌駕其他本地條例的地位，改變香港原有法律的結構，抵觸了基本法。根據該法第8條和第160條第1款規定，1997年2月23日全國人大常委會《關於根據香港基本法第一百六十條處理香港原有法律的決定》附件二第7條明確：《香港人權法案條例》第2條第3款有關該條例的解釋及應用目的的規定，第3條有關「對先前法例的影響」和第4條有關「日後的法例的釋義」的規定，抵觸基本法，不採用為香港特區法律。但該決定只廢除該等凌駕性條文，對該條例抵觸該公約的「凡屬永久性居民」的內容，未見提及。
 

根據憲法、基本法和該公約，「一國兩制」下香港選舉權可以普及到（在港定居）中國公民和（有居留權）永久性居民。全國人大常委會對有關問題的解釋權是不受限制的；由愛國者的政府和立法會對《香港人權法案條例》和有關條例，也可以撥亂反正，回歸普選之正道。該普及程度在世界上是最高的，比美英等西方發達國家都高。香港站在世界人權和民主高地上的超越，可以免受美英等國的霸凌。

小結

本文認為，香港人心回歸是與普選有關的，香港試圖在香港人心回歸之前實現普選欲速不達；香港把普選視為直選，把永久性居民視為普選權的唯一主體，在法律上是錯誤的。為處理好普選，香港務必回到基本法的正確軌道上來。
 

美國壓制中華民族偉大復興已成為其國策，實行「一國兩制」的香港還將繼續成為美國「顏色革命」的槓桿，剝奪對國家有效忠義務、定居香港的中國公民的選舉權、削弱愛國的對抗「顏色革命」的力量是幼稚的。如《香港人權法案條例》第21條的選舉權專屬永久性居民的條款，限制並排斥定居在香港的中國公民行使權利，則該條例與基本法第39條、香港國安法第4條相抵觸。如與憲制性法律相抵觸的本地法律還能維持，香港恐難長治久安、行穩致遠，就談不上德法兼治和人心回歸問題。這是在香港人心回歸歷程中務必要解決的問題。

本文發表於《紫荊論壇》2022年5-6月號第10-17頁