《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處
劉家源 I 華東政法大學港澳台法在讀碩士、上海市法學會國家安全法律研究會成員
前言
2018年9月1日，國務院正式實施《港澳台居民居住證申領發放辦法》（以下簡稱「《申領辦法》」），這是中共中央、國務院便利港澳台居民在內地（大陸）學習、創業、就業和生活的重要文件。符合申領條件的港澳台居民，根據本人意願，可以申請領取居住證。經過三年多的完善與發展，這項政策實實在在地增加了港澳台居民的在內地生活的便利與福祉，體現了黨和政府「以人民為中心」的執政理念。以長遠目光看，這些政策舉措為港澳台同胞在內地（大陸）發展築夢創造更加優越的條件和環境，有助於港澳同胞在融入國家發展大局、台灣同胞在參與兩岸經濟社會融合發展中大展宏圖、大有作為。
筆者身為久居上海的香港同胞，在未有「港澳居民居住證」這一制度時，確實感受到在生活上的諸多不便，如火車票購買及進站、不能使用一些公共服務等；在獲取居住證後，由於其證件號碼格式與內地居民身份證相同，使得筆者不僅在政府部門相關的系統中得以順利註冊，在一些基於非公營經濟的系統中也可使用該證件號獲得與內地居民相同的服務待遇。但必須指出的是，這一制度還有進一步改善的空間，尤其是在與「港澳居民來往內地通行證」（以下簡稱「回鄉證」）的功能界定上存在重合與不足，影響了該制度更好地服務同胞、促進融合這一設立初衷的表現。本文試從港澳居民居住證與內地其他身份證明文件及「回鄉證」的比較，及基於筆者在現實中的觀察與走訪，討論港澳居民在內地居住權的內涵及發展方向。因台灣居民與港澳居民存在較大差別，本文囿於經歷與篇幅所限不予討論。
一、港澳居民獲得內地居住證的條件
（一）根本要件：港澳居民中僅有中國籍永久性居民方可在內地獲得居住證
根據香港基本法第24條、澳門基本法第24條，香港和澳門的永久性居民在事實上可分為中國籍居民與非中國籍居民。而根據我國現行憲法第33條，中華人民共和國公民是具有中華人民共和國國籍的人。因此，在香港和澳門的永久性居民中，僅有中國籍永久性居民為中國公民，因此在《港澳台居民居住證申領發放辦法》（以下簡稱《申領辦法》）第19條中規定也只有中國籍永久性居民具有申領港澳居民居住證的資格——外籍居民（包括永久性與非永久性）因其國籍並無在中國內地享受公民待遇的資格，非永久性居民中的中國公民同時擁有內地身份證（換言之即不得申領「回鄉證」）故不得申請之。
（二）其他實質性要件
１、「回鄉證」
擁有有效的出入境證件是任何人合法往來內地與港澳的基本條件。根據《港澳台居民居住證申領發放辦法》第8條及第19條的規定，對於港澳居民申請居住證，須交驗其「回鄉證」，而該證為根據《中華人民共和國出境入境管理法》第10條及相應由國務院制定的《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》（下稱（《因私往來暫行辦法》）向港澳居民頒發的出入境證件。而《因私往來暫行辦法》第15條列明不發放「回鄉證」的條件負面清單，包括可能實施犯罪、編造情況提交假材料、精神病患者三項，在《申領辦法》中雖未提及，但仍可以視為申領居住證必要條件；《申領辦法》第15條列出的作廢原因第四項亦證明了前述要求。同時，某港澳居民入境內地時必須遵守《中華人民共和國出境入境管理法》的規定，否則不得入境，即使擁有「回鄉證」亦不得申請居住證。
2、居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一
《申領辦法》第8條闡述了該要求的細則。居住地住址證明包括房屋租賃合同、房屋產權證明文件、購房合同或者房屋出租人、用人單位、就讀學校出具的住宿證明等；就業證明包括工商營業執照、勞動合同、用人單位出具的勞動關係證明或者其他能夠證明有合法穩定就業的材料等；就讀證明包括學生證、就讀學校出具的其他能夠證明連續就讀的材料等。
３、不具有內地戶籍
《申領辦法》第19條規定了居住證申請者不得具有內地戶籍。而《因私往來暫行辦法》第18條特別規定了港澳同胞回內地定居的情形。在這種情況下，該人按照內地法律規定須放棄香港永久性居民身份，但香港法律未規定中國國籍的永久性居民可以放棄身份，同時，內地戶籍與「回鄉證」在實質上互斥，因此，該條款實質上是為香港基本法、澳門基本法第24條第二項的特殊情形——通過優秀人才入境計劃等方式，在香港、澳門通常居住滿7年，以先獲得非永久居民身份後轉變為永久居民，由於獲得港澳永久居留權不影響該等人士的國籍，此方法即可在保留內地戶籍的情況下同時擁有特區的永久居留權——避免同時擁有內地居民身份證與港澳居民居住證而設立。
（三）作廢情形
值得注意的是，《申領辦法》第15條規定的作廢情形第二項「使用虛假證明材料騙領港澳台居民居住證的」，筆者認為該項與第15條下其他項不同，屬於自始未取得有效的居住證，蓋其從未滿足或未能證明其滿足申領居住證的相關條件。而其他作廢情形依其文意，應屬於自引致作廢的事由發生一刻起其居住證失去效力。另外，該條第三項「可能對國家主權、安全、榮譽和利益造成危害的」顯然是我國憲法第54條②的翻版，但在實際認定中可能須參考我國刑法分則第一章、第二章及香港國安法、澳門國安法的罪狀綜合判斷。
二、港澳居民居住證的雙重屬性
港澳居民居住證在其制度中體現出了基於港澳居民實際需求，將我國內地身份證與居住證制度糅合塑造適用的特點。從證件外觀及權利驗證的角度來看，根據《申領辦法》第3條、第7條，港澳居民居住證除了去除針對港澳居民意義不大的民族識別、增加出入境證件相關資訊等，表面登載內容與內地居民身份證並無其他區別。登載內容中的最大特色無疑是港澳居民居住證上的號碼採取公民身份號碼國家標準編制，香港居民公民身份號碼位址碼使用810000，澳門居民公民身份號碼位址碼使用820000。從實效意義上，這使得採用居民身份證技術標準製作的港澳居民身份證與內地居民身份證一樣可以同時具備視讀與機讀兩種功能，極大地便利了港澳居民在內地的日常生活；在規範意義上，根據《中華人民共和國身份證法》第3條的規定，每個公民的身份號碼是唯一的、終身不變的，對於港澳居民而言，無論其將來在內地的居所地是否變化，乃至在香港或澳門的通常居所發生變化（港澳地區均不設戶口制度），由於其中國籍永久居民的身份不能放棄，只要其中國籍（即擁有公民身份證的先決條件）未改變，即不存在任何影響其公民身份號碼的因素；不可忽視的是，隨著「中央全面管治權」的不斷有效落實，以及未來海峽兩岸暨港澳地區融合發展的步伐越來越大，擁有一個統一的身份認證制度，從政治、經濟、文化等各方面領域毫無疑問有利於促進「一國兩制」理論與實踐的突破性發展。
而港澳居民居住證的列舉權利則極富居住證的特徵。無論是《申領辦法》第1條列明《居住證暫行條例》為其上位規範性制度文件，還是第12、13條所列舉的權利，除了增加部分特別面向港澳居民的便利措施及去除不適用於港澳居民的計劃生育政策外，與《居住證暫行條例》中的規定別無二致，這也印證了其「居住證」而非「身份證」的本質屬性，即使其在制度意義上承擔或補足了港澳居民作為中國公民的身份與權益證明工具。
三、港澳居民居住證與「回鄉證」：漏洞、權利擴展與功能衝突
前文提到，對於港澳居民而言，「回鄉證」僅僅是其往來內地與特區的旅行證件，該證在內地對持有人身份的證明力極其有限，使得港澳居民在內地的權利受到較大限制，如就業還需辦理「就業證」等，以額外辦理證明或文書的方式對缺乏的部分進行補足。對於港澳居民需要使用「回鄉證」登記資訊的場合，往往只能參照適用對外國人的操作方法，或僅具備表面功能而在核心功能上有所缺陷。這些問題不但在行政管理上是極大的制度漏洞，對於港澳居民個人而言，複雜的適用制度與功能缺陷增加了相當沉重的負擔。在推出港澳居民居住證制度後，因該證在使用方法上與居民身份證完全相同，港澳居民在行使相關權利時無須額外辦理其他證明，無須繼續參照面向外國人的操作方法，而可直接適用針對中國公民的操作方法。
但問題也隨著居住證賦予給港澳居民在內地的權利擴展（更貼切地，或稱之為復原）而產生。居住證內含的部分權利在客觀上（不論其直接或間接）已通過「回鄉證」代行，若不人為主動地將相關材料的身份文件改為居住證，則該人在持有居住證的情況下仍無法行使居住證所確認其擁有的權利。誠然，在該制度仍處磨合期之時，該問題的出現實屬必然，亦不能將問題全部歸責於此前僅依靠「回鄉證」的制度不完善，但負責管理、研究港澳居民居住證的相關部門必須注意制度的發展與改革。我們必須看到，「回鄉證」資訊與居住證資訊的不完全互通（即僅在居住證上記載有「回鄉證」資訊，反之則無法查詢）導致的功能重合與缺漏削弱了居住證制度的實效，鑒於二證的頒發與管理均為公安部，並不涉及資訊跨境等問題，對政府高效行政及個人權利維護均有所裨益的二證資訊實質互通制度毫無疑問應提上日程；其次，如何讓在內地的港澳居民實實在在地感受到規範性文件中提及的各項權利，尤其是落實「同等待遇」而不是僅停留在以往「沒有文件，特事特辦」的思維中，以及推進社會企業積極落實政策要求，在如今港澳同胞凝聚同心、融入國家發展大局的需求與目標的鞭策中顯得尤為重要。
四、演進之路：「一國兩制」下的
制度融合到政治權利確認
隨著大灣區一體化建設如火如荼地開展，港澳地區在保持其原有優勢的前提下，與內地的聯繫無疑將越來越緊密。因此可以想見的是，「一國兩制」這一港澳地區基本制度的重點將逐步從「兩制」走向「一國」，以融合促進協同發展是未來主旋律。在這大方向下，從港澳地區進入內地的港澳居民將越來越多，現今眾多港星「北上」並大受歡迎便是一大例子。「一國兩制」的發展已經進入改革深水區，必須直面這樣一個問題：港澳居民居住證制度為進入內地生活的中國籍港澳居民提供了對經濟、文化和社會權利的「同等待遇」，但同樣身為中國公民，在香港、澳門的法律上原則上拒絕並非通常居住於特區的居民參與立法會選舉投票 ，在內地同樣也不屬於任何選區參與區級或市級人大選舉，從某種程度而言是剝奪了其身為中國公民的地方參政議政權。在2021年舉行的香港特區第七次立法會選舉中，香港特區嘗試性地允許身處內地的香港居民，通過在特定的數個邊檢站設置投票站的方法，免於往返兩地的檢疫隔離程式即可前香港投票並即時返回內地。這一方法極具開拓性，但根據前述香港法律，在投票時無法查驗其通常居所地在疫情影響下是否符合選民資格。因此，如何制定一個完整的、常設的特區中國籍居民投票制度，成為了一個憲法問題，這一個問題是從在行政法角度頒發居住證這一授益行政行為在制度上存有發展空間所引發的。這一問題包括居於內地的特區中國籍居民應該參與哪一場選舉、是否有權選擇參與哪一場選舉、以什麼身份（地區選民）參與選舉、申領居住證後是否有權參與特區選舉、如何開展有港澳居民參與的選舉等。這一系列問題在現今關注度可能不高，但隨著「一國兩制」的道路不斷延伸，相應制度也應向著更完善的方向前進，使港澳居民居住證這一制度可以發揮更大的作用，以期港澳同胞能與內地同胞一道共擔民族大義，把握民族命運，一同參與到書寫新時代壯麗篇章的進程中去，共創中華民族偉大復興的美好未來。
本文發表於《紫荊論壇》2022年5-6月號第45-48頁
