《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

曾悠  I 澳門創新發展研究會研究副理事長

卜樂  I （廣州）海國圖智研究院秘書長

編制五年發展規劃是中國經濟社會取得長足發展的重要手段，有助於凝聚全國人民的發展共識、明確特定時期的主要目標和任務、集中資源和力量攻堅發展難點。中國改革開放後所取得的矚目成就足以證明編制五年發展規劃的成功之處。澳門是一個自由港城市，在近年積極融入國家發展大局的過程中積極學習國家治理經驗，並在2016年完成編制澳門發展史上第一個五年發展規劃。經過特區政府和全澳居民的努力，澳門「一五」規劃取得了預期的發展成果，經濟貿易平穩發展，民生保障水平明顯提升，與內地融合發展的程度不斷深化。在第五屆特區政府上任後，隨即啟動澳門第二個五年發展規劃的編制工作，經過廣泛的公眾諮詢，並結合《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的主要精神，最終於2021年12月公布澳門「二五」規劃。

一、澳門「一五」規劃的執行情況

（一）整體情況

澳門「一五」規劃的執行期是2016年至2020年，與國家的「十三五」的發展時期保持一致。規劃文本分為戰略篇、民生篇、發展篇和善治篇四大篇章，涵蓋經濟、醫療、社會保障、教育、環境保護、政府施政和法治社會等範疇，並提出「一五」時期澳門經濟社會發展主要指標共21項及重點工作117 項。

「一五」時期，特區政府始終遵循國家主席習近平對澳門發展的講話精神和指示，團結愛國愛澳力量，準確實踐「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治的方針，堅決維護憲法和澳門基本法的權威，堅決維護中央對澳門特區的全面管治權，以發展經濟、改善民生、融入國家的發展主脈胳，共同開拓特區發展的新局面。總體上，澳門「一五」規劃基本完成。規劃所確定的 21 項澳門經濟社會發展主要指標中，有15項達到預期，3項接近預期，3項未達預期；規劃所提出的重點工作，大部分已經按規劃基本完成，部分未完成的工作也在持續推進。

在規劃中，共有三項指標未達預期目標。一是月工作收入中位數，原訂目標是到2020年較2015年的15,000澳門元適度增長，但由於疫情對澳門旅遊業打擊甚大，導致居民月工作收入中位數維持2015年的水平。二是每千人口對應的病床比，原訂目標是2020年達到4.1病床/每千人口的指標，但由於離島醫療綜合體的建設進程有所延誤，導致最後於2020年只達到3.1的水平。三是二氧化碳排放率。原訂於2020年達到5噸二氧化碳當量/百萬澳門元。但由於2020年GDP數額下跌超過一半，導致指標變得難以達到，而且也不具有太大參考意義。

（二）主要發展趨勢

經濟發展大體穩定。「一五」時期的前四年，澳門經濟保持較高規模，經濟增長有一定回落，各個經濟環境保持不錯表現。但在規劃期最後一年的2020年，意外地受到新冠肺炎疫情突襲，2020年本澳GDP出現大幅度萎縮，旅客數因通關受阻而插水式下滑，特區政府財政壓力頓時大幅增加。從五年發展總體情況而言，「一五」時期主要經濟發展任務基本達標，經濟社會大局基本穩定，就業民生得到基本保障。

民生福祉有所改善。「一五」時期，特區政府致力構建民生保障長效機制，規劃所訂定的民生發展目標基本實現，人文建設穩步推進，「創意城市美食之都」成為澳門嶄新的名片。同時，教育及社保制度建設預期推進，整個澳門民生處於較高水平。

融入國家大局較過往深入。「一五」時期，澳門依循國家「十三五」規劃所給予的定位，圍繞「一中心、一平台、 一基地」的發展定位，深化與內地省市的務實合作，積極參與粵港澳大灣區建設和橫琴粵澳深度合作區的謀劃，進一步提升了自身中葡平台的功能，進一步融入國家發展大局。

特區政府施政能力逐步提升。特區政府提出了針對固有問題的各項行政改革措施，公共服務更能貼近市民和企業所需，立法的前瞻性、速度和質量有所提升，各級公務員的法治意識較過往強化，廉政審計機制更為嚴謹。

儘管「一五」規劃取得不錯成果，但澳門要實現長遠繁榮穩定和經濟可持續發展仍面對若干發展難題，較突出的是產業結構單一、專業人才短缺、土地規劃欠完整、法律及監管制度滯後、招商效率不高、大型企業數量不多等，亟需突破。

二、編制澳門「二五」規劃的

原則和主線

（一）規劃編制的六大原則

依法治澳。這原則是國家給澳門最基本的要求，澳門必須嚴格按照憲法和基本法辦事，堅決維護憲法和基本法確立的特區憲制秩序，不斷完善特別行政區與憲法和基本法實施相關的制度和機制。

發展為民。編制的根本目的是滿足廣大澳門居民對更美好的生活的追求，通過共建共享，擴大民生福利分享的經濟基礎。

多元發展。旨在促進澳門經濟社會的多元發展，尤其重點促進產業多元發展。

創新驅動。在鞏固原有特色優勢上，順應時代發展的潮流，與時俱進地進行制度創新、科技創新、產業創新等，破除創新發展的各種障礙。

包容開放。規劃要體現開放的思維，保障「走出去」與「引進來」雙向流動的關係，解放思想，摒棄保護主義，以新觀念解決發展難題。

務實有為。根據澳門的實際情況和所長，提出可行的發展方案，不能照搬硬套外地經驗。

（二）規劃重點推進的任務

根據「二五」規劃的內容，澳門特區未來五年要重點推進的任務包括：

培育多元產業。經過廣泛諮詢和社會調研，「二五」規劃明確了把以中醫藥研發製造為切入點的大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等作為重點產業，以此增強經濟實力，實現新興產業較快發展。同時，保持旅遊娛樂業持續發展，利用科技手段，支持中小企業提升數字化經營水平及跨區域市場拓展能力。還有優化營商環境，促進總部經濟在本澳落地生根發展。

優化民生建設。房屋問題是澳門民生重中之重。規劃重點是要有序推行階梯房屋政策，落實公共房屋的供應計劃，開展夾心房屋的建設。同時，保障居民持續和優先就業，以及進一步提升醫療水平，厚實雙層式社會保障制度，保障殘、婦、幼、老權益。

加強城市規劃。規劃是要針對性整規澳門城市規劃，不斷完善交通、能源、環保等基建，加快5G網絡、大數據中心等新型基礎設施建設。採取有效行動治理防控環境污染，大力推廣電動車輛的使用，推動節能減排，鼓勵綠色生活，建設生態澳門。

完善法制建設。加強國家安全體系和能力建設，完善與憲法和基本法實施配套制度和機制，分階段完善重大法律制度。不斷提升政府管治效能和公共服務素質。加快構建數字澳門。加強廉政審計工作。

融進國家發展。對接國家發展戰略，做好建設「一中心、一平台、一基地」的工作，提升中葡平台功能，參與和助力「一帶一路」、粵港澳大灣區和橫琴深合區建設。

三、澳門「二五」規劃的亮點分析

亮點一：明確澳門「適度多元」下五大重點產業的發展

「二五」規劃明確指出，在繼續鞏固和提升傳統產業的同時，未來五年將會積極培育和發展以中醫藥研發製造為切入點的大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育五大重點產業。這既是在新冠疫情對澳門經濟社會造成嚴重衝擊的背景下，回應社會發展迫切要求，加快推進經濟適度多元來增強澳門經濟結構抗風險能力的重要舉措，更是抓住關鍵、充分發揮澳門經濟發展獨特優勢的智慧體現。

亮點二：計劃中設有橫琴粵澳建設的專章

「二五」規劃將橫琴粵澳建設專章放置在「更好融入國家發展大局」篇章的首要部分，足見政府對橫琴粵澳深度合作區建設的高度重視。文本明確將在深合區重點發展科技研發和高端製造、中醫藥、文旅會展商貿、現代金融四大產業。在稅收、人才、基建等多方面得到國家優惠和扶持的深合區有助於澳門突破諸如資源、市場、人才體量小、法規限制較多、多元產業起步晚等先天性限制，為澳門實現經濟適度多元提供新平台、為澳門居民生活就業提供新空間。深合區制度是「一國兩制」下的創新，兩種制度、法律體系、貨幣乃至互聯網政策存在顯著差異的情況下，如何在一片新土地上找到融合點，乃至催生澳門發展的新經濟增長點、社會創新點，都是值得探索的，無論是內地、港澳台地區還是海外輿論都對深合區高度關注，因此「二五」計劃中專章的設立有其必要性，更有其重要性。

亮點三：清晰闡述階梯房屋的供應目標

「二五」規劃明確指出階梯房屋的供應目標是滿足居民的基本住房需求，推動落實改善民生這一施政核心任務。要有序推行包括:落實公共房屋供應計劃、有序開展夾心房屋建設、發展長者公寓、推動房地產市場平穩健康發展在內的階梯房屋政策。澳門房屋在長期規劃中分為社屋、經屋、夾屋、長者公寓、私屋五個階梯。此次「二五」計劃能夠清晰闡述階梯房屋的供應目標，足見本屆特區政府將會下大力氣，集中重點來改善澳門整體住房供給情況，於澳門而言，這是重要的施政目標和舉措。

亮點四：「一基地」有明確部署

「二五」規劃指出到2025年澳門的發展目標之一是穩步推進以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地建設，並作出明確部署。「一基地」的建設目標也納入了國家「十四五」規劃中，國家文化和旅遊部將以此為遵循，積極推動內地與澳門深化文化和旅遊交流合作，支持澳門融入國家發展大局。全球疫情下，以西方個別國家主導的「同而不和」的思想在不斷蔓延，分裂全球，使得各國充滿對立，而一個失去團結、和諧的世界不僅無法戰勝新冠疫情，更無法面對人類共同的軍事、環保、能源等危機，因此中國的「和而不同」等文化思想如何借助澳門這塊中西交融的土地，進一步走入國際舞台，讓全人類找到共生共存的新共識。

亮點五：堅定落實憲制責任，維護國家安全

「二五」規劃明確，澳門特區政府要從制度、機構及執法等多方面、全方位貫徹落實維護國家主權、安全和發展利益的憲制責任，堅決切實維護中央對澳門的全面管治權，更好地保障澳門居民的基本權利和自由。維護國家安全是地區穩定的重要前提和保障，澳門是中西文化交融之地，更是不同力量潛在博弈的特殊之所，在不斷國際化，吸引外資、外商投資的過程中，保障澳門穩定與維護國家安全，是特區政府當下乃至今後很長一段時間的重要任務，這對於當前變化的區域情勢與國際態勢而言，考驗著澳門特區政府的治理能力，也更攸關國家的整體安全。

亮點六：人才引進制度的創新升級

「二五」規劃指出，在加強培養和促進本地人才向上流動的同時，建立新的人才引進制度是未來五年澳門施政的重點。報告顯示，新人才引進制度的政策方向有：設立高層次的人才引進評審架構，建立公開、公正、科學的評審機制，以及嚴謹、高效的審批程式；分領域訂定人才引進的標準等。事實上，在當前疫情危機下，全球的人才流動性受到了極大的限制，各國、各地區很多傳統產業遭受重創，但越是危機之下，更要厚積薄發，找到未來十數年發展的轉機，這便是大量的吸引產業人才、社會綜合人才，為澳門社會轉型、經濟多元以及更大程度的開放與國際化做好準備。

四、關於細化落實澳門「二五」

規劃的建議

（一）加強特色產業人才培育

澳門過去經歷的經濟高度繁榮期充分證明了旅遊產業、金融產業、會展業、中醫藥產業等特色產業在本土的強韌生命力。新冠疫情和國家政策調整影響下的澳門經濟結構的轉型升級要因地制宜，抓住關鍵，揚長避短，才能事半功倍。在新形勢下揚長避短的關鍵離不開人才的支撐。以中醫藥產業為例，在中醫藥產業相關法律法規和政策的不斷完善之下，澳門市場對各類中醫藥專業人才及相關大健康產業人才需求更加殷切。一方面，要加大高等院校中醫藥、健康保健相關專業的建設與投入，建設中醫藥專門學校和研究院，加強與大灣區高校相關專業人才的交流往來，促進中醫藥學發展進步，增加本地人才儲備。另一方面，通過政策傾斜加大中醫藥與健康專項的人才的吸引力度，打造人才高地。

新冠疫情更是中醫藥可以充分發揮的領域，也符合全人類的生存發展的需要，如何將新冠疫情的「危機」轉為發展的「契機」，這就必須要澳門在中央的支持下，加大對中藥的研發與推廣，更要借助「一帶一路」與葡語國家的平台，將中醫藥更好的在當前國際需求的背景下推廣到各國去。

（二）加強文化資源產業化

隨著經濟社會的發展，我國社會主要矛盾已由人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人們的文化生活需求增長，文化產業的市場也不斷壯大。澳門作為中西文化融匯、傳統氣息與現代色彩相映的國際化都市，體育盛事、會展活動、旅遊盛會等文化活動層出不窮，文化資源豐富多彩，應對此加強管理，進行產業化發展，同時借助電商、直播等互聯網技術，讓澳門特色文化跨越時空限制，開拓國內外市場，也讓文化產業與文創開發、電子商務、直播帶貨等近年來蓬勃發展的產業融通互動，延長產業鏈，在交流合作中綜合發展，增強市場競爭力。

疫情讓文化資源的發展深受限制，澳門的文旅產業更是遭受數度重創，此次澳門的契機來自於電子化、網絡化、產業化的助力，只有加快產業的後疫情時代的全面網絡賦能，才能確保澳門能夠在線上維持更好的熱度與營銷能力，減緩線下遊客、消費驟減對澳門社會帶來的沉重打擊。

（三）加快設立投資發展基金，選準優質項目進行長遠投資

澳門「二五」規劃明確提出，開展設立澳門特區投資發展基金的部署，以爭取進一步提升財政儲備的長遠收益。政府投資基金在世界上具有一定的成功經驗，最著名的是新加坡的淡馬錫公司，而近年在內地一些地方政府成立的公共資本投資公司也有不錯的產業效益。澳門當前經濟規模大不如前，缺乏民間投資動力，特區政府應加快成立投資發展基金，以600億澳門元資本為初始注資，圍繞高新科技、大健康和文體等產業領域進行長遠投資。當特區政府帶頭進行一定的產業投資，既彌補本澳投資主體的不足，也可以吸引民間資本跟上投資，無疑有助提升國際及內地投資者對澳門多元產業的信心。政府投資基金的表現取決於項目的投資眼光，故應為投資基金建立市場化的運作體制，在社會招聘具有豐富產業投資經驗的團隊進行管理。當投資發展基金運作成熟後，可進一步開放資本，吸引澳門民間資本乃至國企央企作為共同投資合夥人，進一步壯大資本實力，以利做更多元、規模更大及可持續的產業項目投資。

（四）建立高效率的營商環境，優化國際化招商引資機制

發展又快又好的產業，須有多元化、持續性的優質項目做支撐，而優質的項目是要主動爭取的。因此，建立高效率的營商環境、優化國際化招商引資機制是澳門經濟產業多元化的當務之急。目前，雖然澳門是百分百的國際自由港，但時有聽聞外地優質項目因為本土的一些營商效率低下的情況而最終沒有選擇來澳落戶。這是由於澳門的營商環境仍存在一些滯後的情況，包括：法律滯後、部分領域監管過嚴、落戶程序繁雜、審批時間長、缺乏明確的土地利用規劃、招商引資沒有專人點對點跟蹤等。正因如此，澳門必須充分學習國際和內地成功的經驗，進一步優化營商環境。具體要優先做的事情包括：一是簡化企業落戶程序，大為縮短跨部門審批時間，開設線上申請和諮詢服務，主動提供澳門土地及產業用地規劃資訊。二是建立經常跑到內地及東南亞市場的獵頭式招商團隊。雖然通過大型招商展會對吸引投資有必然的作用，但畢竟不夠針對性和細化，經貿部門應建立或外聘一支主動上門、專業評估能力高的招商隊伍。同時，用好澳門駐外官方機構的功能，加強與當地投資者的聯繫和分享機遇資訊。三是加快完善經濟發展急需的法律。澳門金融業是疫情下少數穩中有升的產業，展現了其較高的抗風險能力，也已被澳門「二五」規劃明確為多元產業的抓手。誠然，澳門金融業由於法律滯後一直保持銀行和保險為主的金融生態。因此，建議相關部門應在明年中前完成證券法、基金法、金融科技法等法律的建立或完善工作，為新型金融企業落戶澳門發展提供法律保障。

（五）招引金融和科技企業聚集澳門

澳門城市總體規劃文件已正式以法律文件公布，決定了未來二三十年的澳門土地利用方向。而「二五」規劃中提出，將在澳門城市規劃中研究設立中央商務區，2022年優先進行澳門新城A區的詳細規劃。澳門擁有「一國兩制」優勢，實施自由貿易政策，沒有外匯管制，是發展區域性總部經濟的良好之地。然而，澳門一直缺乏面積較大的集中性土地及甲級寫字樓提供予外地具實力的企業集中落戶，與內地盛行的中央商務區概念相差甚遠。因此，澳門應把握中資企業加快全球布局以及橫琴深度合作區企業註冊數量不斷增加的趨勢，儘快在新城A區劃出一塊土地設立中央商務區，吸引大灣區、橫琴、香港及歐盟等在澳門設立區域性總部、財資中心或展銷平台等。

（六）明確新賭牌公司非博彩項目投資指標

疫情突顯博彩業發展造成澳門經濟單一、就業單一的危害。今年內，特區政府會推進未來六個博彩牌照的競投工作。下一個十年，澳門博彩業應當更快更深地朝向綜合旅遊方向拓展，這需要進行非博彩項目的新一輪投資。建議藉賭牌重新競投的契機，明確未來承批公司在非博彩項目的投資和發展指標，要求每年各家公司錯位進行投入，包括可考慮中華文化為主題的文化展演項目、大型體育盛事、親子市場項目等，這樣，大型企業的投資可以大帶小，吸引中小企業的民間衍生投資，以及為澳門學生創造更多元的就業機會。

本文發表於《紫荊論壇》2022年5-6月78-84頁