編者按：

香港有關取消強積金與遣散費或長期服務金“對沖”的議題已討論多年，勞資雙方長期博弈。今年以來，特區政府採取了一系列新動作，《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》於2月11日刊憲，立法會對於取消強積金“對沖”條例草案進行審議，行政長官林鄭月娥更承諾會全力爭取立法會在6月30日前通過條例草案，讓下一階段籌備工作緊接展開。針對社會各界的高度關切，香港特區政府勞工及福利局局長羅致光為本刊撰文，詳解強積金制度改革舉措。

文｜香港特區政府勞工及福利局局長 羅致光

2022年標誌着香港特別行政區成立25周年，是香港回歸祖國後一個重要里程碑。今年對於關注勞工政策者亦是一個重要里程碑，因為本屆（第五屆）政府在加強勞工保障及修改法例的工作，可算是歷屆最多最廣及最成果豐碩，不少勞工界已爭取十多二十載，堪稱“老大難”的議題，都取得突破。包括於2019年將法定侍產假由三天增加至五天，於2020年將法定產假由10個星期增加至14個星期，以及於2021年通過將法定假日的日數由12天，每兩年遞增一天，由今年起實施，並逐步增加至17天，與公眾假期的日數看齊，等等。其中最具代表性和影響深遠的，是取消使用強制性公積金（簡稱強積金）制度下僱主的強制性供款累算權益抵銷《僱傭條例》下遣散費及長期服務金（簡稱長服金）的安排（簡稱取消“對沖”安排）的《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》，可望在今年6月完成立法。

改善強積金制度是必須決心走的方向

取消“對沖”安排之所謂“老大難”問題，皆因自港英時期立法局於1995年7月27日通過《強制性公積金計劃條例》後，勞工界便已一直爭取撤銷，而這亦是商界一直反對的議題。

強積金制度的設立是為了加強退休保障。然而，每次當僱員離職而要支付遣散費/長服金，僱主供款的累積權益平均93%至94%被“對沖”，而三分之二僱員的僱主供款是百分百被“對沖”而消失。香港的強積金供款率與國際相比已經不高，當絕大部分的僱主供款被“對沖”走，單靠僱員自己的5%強積金供款便更顯不足。

取消“對沖”，可以令強積金總供款率實質達10%，雖仍有不足，但最少可令中等收入人士有合理的退休保障。在1993年，當時港英政府考慮退休保障方向時，估計在2056年香港只有18.5%人口為65歲或以上。現時以基於2016年中期人口統計的結果推算，2056年香港的65歲或以上人口為36%。這個估計百分率將不斷提升。隨着香港人口日趨高齡化，改善強積金制度，已經不是做或不做的選擇，而是必須決心走的方向。

取消“對沖”強化退休支柱

在2012年的特首選舉中，前特首梁振英的政綱提出“逐步降低強積金戶口內僱主累積供款權益用作抵銷僱員長期服務金及遣散費的比例”，並在換屆前作出有關取消“對沖”方案的決定，惟勞工界及商界對方案各抱強烈立場。因此，現屆政府在2017年7月甫一上任，隨即着手重新探討一個勞工及商界較容易接受的新方案，並展開與商界及勞工團體近一年的會面交流。

吸取各方意見，行政長官林鄭月娥在2018年《施政報告》公布取消“對沖”的優化安排。除向僱主提供長達25年的資助以分擔僱主在取消“對沖”後的遣散費及長服金支出外，政府亦會協助僱主開設一個歸屬其名下的專項儲蓄戶口，預先為潛在的遣散費及長服金支出進行儲蓄，以減低他們支付有關款項時的財政壓力。

正如我在今年2月在立法會動議二讀《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》時指出，取消“對沖”安排意義重大，將會惠及數以百萬計的僱員，有助改善僱員的退休保障，鞏固強積金作為香港退休保障制度其中一根重要支柱的功能。由於取消“對沖”安排會帶來深遠影響，而僱主、僱員及社會各界持不同意見，政府多年來曾提出不同建議，探討切實可行的方案以取消“對沖”安排。經過歷年來的廣泛諮詢及大幅調整建議後，政府敲定了現時的建議，並已充分諮詢勞資雙方的意見。

取消“對沖”的三大原則、三大考慮

政府在擬定這個初步構思的時候，有三大原則、三大考慮。第一個原則：支付遣散費/長服金是僱主的基本責任。第二個原則：取消“對沖”是一個政策的轉變，所以除非必要，有關政策改變應沒有追溯力。第三個原則：由於這涉及政策的轉變，政府在道義上應協助企業過渡。

至於三個考慮分別是：（一）如何維護勞工的就業保障；（二）如何協助僱主為潛在的遣散費與長服金開支作準備，減低他們（特別是中小微企）可能面對的財政壓力，避免因而結業。須知道唇亡齒寒，避免企業結業，亦是加強僱員的就業保障；及（三）避免推行方案後可能引發的裁員。這亦可視為就業保障的一環。

上述三個原則和三個考慮，成為後來的法例修訂草擬的基礎，包括：（一）在修改法例生效日之前的遣散費/長服金，應可繼續透過僱主的強積金供款來“對沖”，而之後的遣散費/長服金，則不能再用強積金“對沖”；及（二）政府應為僱主提供補貼（特別是中小微企），但這補貼有時限，足以讓僱主適應政策改變。而為照顧中小微企面對的困難，所以特別設立兩層補貼。

優化資助計劃彰顯政府承擔

政府有決心解決“對沖”這個“老大難”議題，亦願意作出更大的承擔，以為僱主爭取時間，協助“積穀”以支付可能出現的遣散費及長服金。因此，政府推出兩項配套措施，分別是政府資助計劃及專項儲蓄戶口計劃。

去年公布的優化資助計劃，為期25年，合共332億港元（以2021年價格計），資助年期和財政承擔額遠遠高於政府2018年提出為期12年共172億港元的初步建議，以及上屆政府提出為期10年共79億港元的方案，務求更聚焦地支援中小微企，並更具針對性地協助僱主適應政策轉變。

按照優化資助計劃，就僱主每年遣散費/長服金支出總額首50萬港元內的所有個案，僱主可按每年的指定比率獲得資助。取消“對沖”後首九年，僱主就每名僱員所需負擔的遣散費/長服金款額更設有金額上限（即“封頂”金額），首三年“封頂”金額僅為3,000港元，餘下的遣散費/長服金款額全數由政府資助。至於超逾首50萬港元的個案，僱主在取消“對沖”後首12年亦可獲得資助。

至於專項儲蓄戶口計劃，我們會就運作細節先諮詢主要持份者，然後向立法會提交條例草案。“積金易”平台預計最早於2025年全面運作。我們會在“積金易”平台全面運作時，同步推行專項儲蓄戶口計劃及落實取消“對沖”安排。

解構商界的迷思

條例草案提上立法會，部分商界認為討論未夠，以及當前經濟放緩，要求暫緩、推遲或撤回立法。事實上，取消“對沖”安排在社會討論已久。政府亦於2015年底開始就有關改善退休保障進行諮詢，而取消“對沖”就是焦點之一。政府多年來與商界及勞工界積極商討，為取消“對沖”安排制定切實可行的方案，儘量平衡僱主與僱員的關注。政府已多次調整取消“對沖”方案，並於2018年《施政報告》公布目前載於《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》的建議方案，當中已吸納勞資雙方及社會各界（包括立法會人力事務委員會、勞工顧問委員會、僱主團體、商會及工會）的意見。

政府會在2025年“積金易”平台全面運作時才落實取消“對沖”安排，企業和僱主將有足夠時間為取消“對沖”安排做好準備。換言之，今天香港的經濟環境，不是推遲立法的理由。

多年來，反對取消“對沖”者的主要論點是擔心會增加僱主的經營成本和結業風險，以及將增加的經營成本轉嫁至消費者。甚至有意見引用2017年僱主的強積金供款總額為336億港元，並以此錯誤推算取消“對沖”後25年僱主的遣散費/長服金開支為8,400億港元（即336億港元X25年）。需知道，僱主的強積金供款並非全數用以抵銷遣散費/長服金。就以積金局2017年的數字來計算，相對於336億港元的供款總額，以僱主強積金供款累算權益抵銷遣散費/長服金涉及的金額為43億港元。

由於取消“對沖”安排不具追溯力（“豁免”安排），轉制後初期，僱主需承擔的遣散費/長服金的款額有限，而僱主亦可繼續使用強積金自願性供款累算權益“對沖”僱員在轉制日後受僱期所享有的遣散費/長服金。

取消“對沖”安排不會引致企業經營成本大幅上升或影響香港的營商環境。企業的薪酬開支只佔總經營開支一部分（平均約佔三成半），而“對沖”總額相對行業薪酬開支的比例相當低（在2019年整體平均百分比只為0.5%）。

上述的“豁免”安排及政府資助計劃，將有效紓緩僱主的財政負擔。隨着僱主在專項儲蓄戶口的強制性供款逐漸累積，長期而言，僱主應付遣散費/長服金支出的能力將逐漸提升。加上企業會因應所屬行業的個別情況和成本結構，採取不同的策略，吸納或紓緩成本上升的壓力，例如作出撥備等，因此企業應可應付取消“對沖”對成本的影響，不會將所有增加的成本轉嫁至消費者，因此預計取消“對沖”安排對通脹影響不大。

有意見認為取消“對沖”安排，會導致大量僱主會在法例生效前（下稱轉制日）解僱員工。條例草案的設計有兩方面都會避免這個情況發生。

第一，如上述條例草案建議取消“對沖”安排不具追溯力。如僱員在轉制日之前已受僱，僱主不論是轉制日前後作出的強積金供款，亦不論是強制性或是自願性供款，相關的累算權益均可繼續用來“對沖”僱員在轉制日前的遣散費/長服金。此安排有助減低在轉制日前引發大規模裁員潮的風險。否則，有些僱主可能會在轉制日前解僱僱員，特別是服務年資較長的僱員，以趕及使用其強積金強制性供款累算權益“對沖”遣散費/長服金。

第二，現時遣散費/長服金的最高款額為39萬港元。現有員工在轉制日前的遣散費/長服金部分可以被“對沖”，在轉制日後不能“對沖”的部分只是上限39萬港元減去可“對沖”的餘額。若僱主於轉制日前解僱員工，而在轉制日後新聘員工的不能“對沖”的上限便回復為39萬港元。換言之，僱主儘量保留現有員工，便可以減少日後不能“對沖”的遣散費/長服金的承擔。

結語

《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》快將在立法會恢復二讀和三讀，我衷心感謝立法會法案委員會主席張國鈞議員及所有委員全力參與審議工作，冀可儘快終結困擾香港僱員約四分一世紀的爭議，亦讓我們的退休保障制度進一步完善。

（本文發表於《紫荊》雜誌2022年6月號）