香港特別行政區即將成立二十五周年，《基本法》實施也近二十五年。香港特區憲制秩序在“一國兩制”框架下持續演進變遷，建構和尋求一種“動態平衡”。“香港問題好比一本非常深奧的書”生動地形容了香港社會包括其憲制秩序的複雜性，這種複雜性不僅在於中央與特區權力關係上的磨合，更在於香港特區政治體制制度設計與現實運行的差異。此時此刻，我們有理由、有必要溫故而知新，繼往開來。本文旨在簡單回顧新憲制二十五年演進歷程中的重要時刻和事件。

“一國兩制”是一個整體，由“一國”和“兩制”兩部分構成。中央著眼于“一國”，強調對國家主權和領土完整的維護；而特區一些人更看重“兩制”，側重於維護本地原有的“資本主義制度和生活方式”，突出強調香港享有“高度自治權”，這就導致了對權力配置模式的認知差異。

中央政府在2014年發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中明確指出“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權”。在2017年，時任全國人大常委會委員長張德江也明確表示：“中央與香港特別行政區的權力關係是授權與被授權的關係，而不是分權關係，在任何情況下都不允許以‘高度自治’為名對抗中央的權力。”正式明確了中央與特區的“授權論”權力配置模式與結構。

　　維護國安制度的健全和挑戰

《基本法》第2條和第19條第1款規定了香港特區擁有獨立的司法權與終審權，明確司法獨立原則，第158條也規定了全國人大常委會對《基本法》的解釋權。但圍繞香港司法獨立與人大常委會釋法權的爭論卻依然存在。

迄今為止，人大常委會前後一共進行了五次釋法行為，其中最具影響力的無疑是第一次和第五次。透過五次釋法，可以確定是：（1）人大常委會毋庸置疑地擁有對《基本法》任何條款的解釋權，包括對“自治範圍內的條款”；（2）人大常委會可以通過主動行使解釋權、被動行使解釋權（這包括行政長官提請解釋和終審法院提請解釋）兩種性質的三種方式啟動《基本法》解釋機制。儘管如此，但一些人仍然對此提出質疑。未來，人大常委會若需要解釋《基本法》時，可考慮有技巧地解釋諸如啟動程序方式、時間節點的選擇等問題，並在保持謹慎克制的原則下進行。

《基本法》第23條規定香港特區應“自行立法”禁止七方面危害國家安全的行為。但是直到2020年前，特區卻遲遲未能就國家安全完成立法。2019年香港發生的大規模“黑暴”事件直接挑戰了中央的容忍底線，為中央直接立法提供了契機。是香港特區在國家安全立法上的“無作為”和香港在維護國家安全上形勢的嚴峻性，使得中央決定主動出手制定並頒佈實施香港國家安全法。《香港國安法》給香港社會帶來的正面效果是有目共睹的。

國家安全立法權原本屬主權機關專享的，《基本法》授權特區“自行立法”是基於對特區的信任和支持，也期待特區能夠因地制宜地及時完成這一憲制責任。中央主動行使立法權旨在應對特區發生的嚴峻形勢，同時驅動特區繼續推進23條立法。

特區憲制秩序之所以在近幾年出現起伏動盪，不僅體現在上述方面，更表現為特區內部政治體制和權力結構設計的問題。制度與實踐的角力主要表現在如下兩方面：

其一。“行政主導體制”被認為是繼承回歸前的政治實踐，也是《基本法》的制度設計。《基本法》在設計時強調“行政長官要有實權”，並賦予行政長官“雙首長”身份。與此同時，《基本法》也遵循著“司法獨立、行政和立法互相制衡、互相配合”的原則，規定了法院擁有獨立的司法權和終審權，對行政和立法上設置了諸多制衡的程序和機制。

雖然《基本法》的安排使得行政權具有明顯優勢，但立法機關和司法機關不斷擴權逐漸改變了行政主導的權力運作模式。立法會擴權表現為對政府主要官員提出不信任動議。此等做法逐漸發展成類似“內閣制”下的問責體制，對“行政主導”造成了較大衝擊和掣肘。司法權擴張主要表現為特區法院對司法審查權特別是“違憲審查權”的廣泛運用。立法權和司法權擴張、“三權分立”原則深入部分人心是導致香港行政主導體制不彰、行政長官勢弱的最重要原因。

其二。行政長官產生方式和無政黨背景要求決定了行政長官和政黨之間難以建立密切同盟關係。法律在政黨政治制度的設計上對政黨發展作出了種種限制。在實踐中，行政長官既不是全民直選產生，也不是由立法會執政黨領袖自動當選，而是由選舉委員會選出產生。在日常政策制定與執行過程中，行政長官往往得不到來自政黨的搖旗呐喊支持和直接投入。“政黨的功能性缺失和政黨政治的不完整成為香港政治的體制硬傷。”這也是行政主導體制形強實弱的重要原因之一。

　　堅持“行政主導”的必要性

香港近幾年經歷了若干次重大的政治事件，它們無一不對憲制秩序帶來衝擊。今日，沒完沒了的新冠肺炎疫情又增加了對憲制秩序穩定性的影響。在社會動盪、政局不穩的情況下，行政長官林鄭月娥數次動用緊急情況規例訂立權，用以維持憲制秩序和社會秩序的動態穩定，這有它的必要性。

行政長官動用《緊急情況規例條例》賦予的緊急立法權，為香港社會重大事件的解決提供了法治保障，但另一方面卻反映出近幾年憲制和社會秩序的不穩定性。不過，行政長官在緊急情況下主動承擔責任積極解決問題也證明了行政主導的體制優勢，也證明堅持行政主導體制的合理性和必要性。但是，有一學理問題值得深究，那就是如何界定“緊急情況”（Emergency）。若過於寬泛解釋，那麼緊急立法權有一天或被濫用或錯用從而違反法律；若過於狹窄解釋，則行政長官無法在情勢危急時動用緊急權，應對緊急情況。

（文章觀點僅代表作者本人）

作者為香港城市大學法律學院教授，即將發表的長文《新憲制秩序二十五年：回顧與前瞻》之撮要。感謝雜誌同意出版本撮要版。由於篇幅限制，注釋只能略去。