編者按：6月23日，國務院發布《關於加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）。 “指導意見”是在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）明確提出“數字中國”戰略之後的首個電子政務建設指導意見，相比以往的幾個重大的國家電子政務政策文件，“指導意見”在國家電子政務建設的諸多方面都提出了許多新的概念、框架、工程和政策。國務院發展研究中心研究員李廣乾在將於8月1日出版的《紫荊》雜誌發表文章，探討我國數字政府建設與發展。

文｜北京 李廣乾

我國數字政府建設取得重要成就

黨的十八大以來，我國數字政府建設取得重要成就。我國已經建立了相對完善的數字政府基礎設施體系。除了遍布基層的電子政務網絡體系和各類涉密網和專用網絡，近年來也在加速推進政務雲建設，電子政務基礎設施建設將邁上新台階。一體化政務服務平台建設取得重要進展，初步實現了部門之間和地方政府之間的互聯互通，成為支撐數字政府建設的重要保障。

政務服務標準化規範化建設取得重要進展。近年來，我國數字政府建設早已跨越政府上網、信息公開的早期電子政務建設階段，數字政府成為改善營商環境、維護市場秩序的強大的技術手段和工具。基於數字技術，政務業務流程得到優化，政務公開與政務服務方式和手段日益多樣化，政府門戶網站、政府部門網站、政務微博、政府微信公眾號等服務手段齊全，有力地支撐了各地的政務服務創新。

我國已經建立了科學、規範的政府數據資源管理體系。經過多年的發展，我國已經建立完善了以人口、法人、自然資源和空間地理信息等基礎數據庫、服務政府部門盡職履職的專題數據庫為主體的政府數據資源體系，為推進政務公開、政府數據共享開放、建設服務型政府提供了強有力的大數據支撐。

我國已經建立了成熟健全的數字政府建設機制體制。當前，我國已經建立起中共中央網絡安全與信息化委員會領導下的、從中央到地方各級政府協同的數字政府建設統籌推進管理體制。

近年來，數字政府在促進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮了重要作用，取得了顯著成就。根據《2020聯合國電子政務調查報告》，我國電子政務發展指數從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，達到全球電子政務發展“非常高”的水平。其中，作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數上升為0.9059，指數排名為全球第9位。近三年來，我國數字政府建設經受住了嚴峻考驗，有力支撐了我國新冠肺炎疫情防控工作，成為世界各國的學習典範。新冠肺炎疫情暴發以來，我國各級政府創造性地開發應用了行程碼、健康碼，為加強疫情防控、有效隔絕疫情傳播提供了科學的工具和手段，為保障人民群眾的生命健康作出了舉世矚目的貢獻。

我国數字政府建設歷經四個發展時期

根據重要文件和重大政策來劃分，可以將我國數字政府的發展歷程劃分為如下幾個歷史階段：

首先是起步期，時間在1993年至2002年。當時“數字政府”被稱之為“政務信息化”，主要內容是政府機構應用電子信息技術提高業務效能。在這期間，有三個重要的歷史事件：一是1993年啟動的“三金工程”（即金橋工程、金卡工程和金關工程）；二是1997年召開的“全國首屆信息化工作大會”，確立了我國對於信息化總體認識框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整個國民經濟和社會發展信息化建設的一個業務應用；三是1999年啟動的“政府上網工程”。

其次是快速發展時期，時間在2002年至2015年。在這個時期，之前的“政府信息化”被代之以“電子政務”。在此期間出台的兩個重要文件，奠定了如今的我國數字政府發展格局。第一個是2002年國家信息化領導小組發布的“關於我國電子政務建設指導意見”，提出了“兩網一站四庫十二金”的國家電子政務建設的基本內容及發展方向（“兩網”即電子政務內網、外網；“一站”即政府網站；“四庫”即人口庫、法人庫、自然資源和空間地理信息庫、宏觀經濟庫；“十二金”即十二個重要業務系統建設，包括金財工程、金農工程、金盾工程、金保工程、金稅工程、金關工程、金水工程、金質工程、金審工程、金卡工程、金貿工程、金企工程）。第二個是2006年國家信息化領導小組發布的“國家電子政務總體框架”，從頂層設計角度規劃設計了我國電子政務建設的基本結構。

第三是充分發展時期，時間在2015年到2021年。為了適應移動互聯網和大數據產業發展的需要，特別是為了適應國家“互聯網+”戰略發展的需要，2016年國務院印發《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，建立了移動互聯網時代我國數字政府發展的基本思路和方向。在此期間，綜合我國數字政府建設實際，國家有關部門整合建設了全國一體化政務服務平台，成為當前我國數字政府後台建設的重要支撐條件。

第四是成熟期。2021年3月發布的“十四五”規劃明確提出了我國信息化發展的基本目標是建設“數字中國”，並將“數字中國”建設概括為緊密相關的四個方面：數字經濟、數字政府、數字社會和數字生態。“數字政府”建設成為“數字中國”核心，“指導意見”應運而生。

總的來看，“數字政府”建設不僅是新時期“數字中國”建設的重要組成部分，也是未來我國電子政務的發展目標，更是對30年來我國電子政務建設的提煉和升華。

形成具有中國特色的數字政府發展模式

我國數字政府建設取得的重大成就，是長期不斷創新發展的結果。縱觀三十年來的發展歷程，我國成功地探索出具有中國特色的數字政府發展模式。

首先，電子政務建設一直是國民經濟和社會發展信息化的重要推動力量。在國家信息化發展初期，電子政務是拉動國家電子商務、企業信息化和社會信息化的首要力量；在我國電子商務及平台經濟快速發展、各行各業數字化發展達到一個較高水平之後，數字政府通過加強內部數據共享、提高行業與部門業務協調水平，成為市場營商環境、市場競爭秩序的維護者，為推進我國數字經濟發展保駕護航。

其次，根據信息化發展的不同階段及不同的技術條件，我國數字政府建設採取了不同的發展方式。初期的信息化建設，主要是服務一些重點行業和部門，如稅務、海關等，業務相對獨立；在發展到一定程度之後，則強調業務協調和系統、數據整合；近年來則強調一體化建設，即建設全國一體化政務服務平台。但是，無論是最初的政務信息化和政府上網工程，還是電子政務和“互聯網+政務服務”以及近年來開始推行的“數字政府”建設，都極大地促進了各個時期我國國家治理體系和治理能力現代化。

第三，中央與地方政府在開展數字政府建設方面分工明確、協同發展。在我國電子政務發展過程中，中央政府和各級地方政府形成了有效的協同發展局面。中央政府負責總體規劃、政策制定、涉密網和專用網、基礎數據庫建設，加強資源整合等，而各地則根據本地營商環境建設與自身發展實際，不斷創新電子政務發展模式。近年來出現的“一窗式”“一門式”“一網通管”“最多跑一次”“粵省事”等政務服務模式，都是一些地方政府根據自身經驗所創新的電子政務發展模式。

第四，政府數據資源管理日益成為我國數字政府建設的抓手。早在2002年，《國家信息化領導小組關於我國電子政務建設指導意見》就從四大基礎數據庫建設、政府數據資源目錄體系和交換體系建設兩個方面入手，注意加強政府數據資源管理體系建設，強調政府數據內部的交換共享。2015年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》啟動“政府數據資源共享開放工程”，要求通過建設政府數據統一共享交換平台、形成國家政府數據統一開放平台，推動政府數據資源共享。2022年6月發布的“指導意見”則將政府數據資源管理體系建設提到一個新的高度。

我們可以將具有中國特色的數字政府發展模式概括為三個方面。首先是以人民為中心：通過數字政府連接人民、服務人民，基於人民利益重組電子政務業務流程，創新電子政務服務方式。其次是數據驅動：多年來，我國電子政務建設堅持“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”，先後建立完善了人口庫、法人庫、自然資源與空間地理信息庫等基礎數據庫以及眾多行業主題數據庫，通過政府數據服務政務公開、共享開放，應用人工智能技術提高政府數據資源價值，充分發揮其數據要素價值。第三是整體協同：通過政務業務服務標準化、數據共享，整合各級政府、各部門的軟硬件系統，打造全國一體化在線政務服務平台。這三個方面，既是長期以來我國數字政府建設的重點內容，也是我國數字政府發展的重要經驗和特徵。

為全面開創我國數字政府建設新局面作出全面部署

面對百年未有之大變局，黨中央國務院積極應對果斷決策，對事關國家發展大局的網絡安全和信息化體制機制再次進行改革與創新，以數字中國統攬信息化發展全局。“指導意見”就主動順應“數字政府”的總體部署，充分釋放數字化發展紅利，為全面開創我國數字政府建設新局面作出全面部署。

與我國以往有關信息化和電子政務政策文件相比，“指導意見”在政策安排上，具有以下若干重大特點。

首先，緊扣政府職能及政府履職能力建設，全面部署電子政務建設。“指導意見”圍繞政府職能的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護，布局數字政府的各項電子政務建設。

其次是順應“數字中國”戰略要求。“指導意見”的第七部分即“以數字政府建設全面引領驅動數字化發展”，專門強調了數字經濟、數字社會和數字生態建設的內容，從而保證了“數字中國”戰略的完整性及其實施的統一協調。

第三是全面開啟政務雲建設。雲計算是新一代信息技術的重要內容，給信息化、數字化建設帶來根本的轉變，也是數字政府建設的必然要求。為此，“指導意見”在其第六部分即“構建智能集約的平台支撐體系”中，專門設置“強化政務雲平台支撐能力”部分。這為下一步我國數字政府的信息基礎設施建設指明了發展方向。

第四是突出“數據治理”，強化政府數據資源管理體系建設。“指導意見”第五部分即“構建開放共享的數據資源體系”專門規劃這個問題，並特別要求“創新數據管理機制”：優化完善各類基礎數據庫、業務資源數據庫和相關專題庫，加快構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系；加強數據治理和全生命周期質量管理；建立健全數據質量管理機制，完善數據治理標準規範，制定數據分類分級標準，提升數據治理水平和管理能力。在這些政策中，出現了許多之前沒有的新的政策，例如政府數據資源體系、數據治理、數據質量管理機制等，數據治理受到特別重視。這些都表明，我國電子政務的政府數據管理制度正在形成一個系統化的管理體系。

當然，“指導意見”還包含了許多其他的新政策、新部署。這些都表明，新時期我國數字政府建設即將迎來新的發展格局，將為國家治理體系和治理能力現代化提供更加堅實的技術條件和基礎保障。

（作者係國務院發展研究中心研究員，本文發表於《紫荊》雜誌2022年8月號）