《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊 I 全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

今年7月1日，香港新一屆特區政府就任，這是制定實施香港國安法和完善選舉制度後的新一屆政府，其能否滿足廣大市民期望，還取決於提升管治效能、妥善解決當前和過去殘留的深層隱患、對新的機遇採取適時適當對策。

「一國兩制」下香港的政治制度與西方政黨政治不同。西方政黨政治下，黨爭影響國家和地方治理，即使有時間交接，下野的政府通常不會為上台的政府打掃戰場，新一屆政府不得不承受上一屆政府遺留問題，甚至要另起爐灶，因此西方模式為人所詬病。以美國為例，如政府不能連任，新政府一上台便要先清理舊政府垃圾，才能正常施政，耗廢不少時間。

「一國兩制」的頂層設計，使香港政制既無西方政黨輪替模式，就無該模式的弊端，但歷史的、人為的隱患還是避免不了。原因有三：一是香港回歸時，英方不但不願意合作，還製造了不少禍害。二是香港本身有一些老大難問題和深層次障礙，表面看不算什麼，但仔細一推敲，才覺得不容忽視，由於處理不易，就殘留下來。三是歷屆政府施政時的問題，當屆未能解決好。回歸以前港英政府長期奉行積極不干預政策，認為是在借來的地方、借來的時間管治香港，不願意長期、積極謀劃，這樣的認知與施政推諉怕事的文化，也會遺留到回歸之後。新一屆政府應積極釐清並處理遺留問題，才能使「一國兩制」行穩致遠。

一、回歸前遺留下來的深層次障礙

（一）違例（香港人權法案條例）審查權的後患

只要不抵觸香港基本法，「一國兩制」下的香港可以保留原來的法律、制度和生活方式，但這需要中英兩國的合作。為此，中國政府提前13年公布對港政策，全國人大提前7年制定香港基本法，作為「安民告示」，審查依據，有所知照，姑屬好事。但提早知會，卻也會給不合作的港英當局提供架空機會。1991年港英實施《香港人權法案條例》，當屬此例。其用意雖不無保障人權之用心，但真意卻要建立「違例審查權」，讓司法獨大。如其他條例抵觸該條例，可由香港法院管轄，作出廢除或無效的判決。但這是非法的，理由有二：一是「現行的法律基本不變」（見《中英聯合聲明》），香港「司法覆核」制度中沒有這種審查制度；二是條例之間平等，不能互相審查。為使非法者合法，港英當局有三步曲：一是修改《英皇制誥》，明確該條例的地位高於其他條例；二是賦予該條例三條凌駕性條款；三是由香港法院行使「違例審查權」。港英當局以為米已成炊，到回歸後不合法的安排就可以合法化。

然而，《英皇制誥》於1997年6月30日被廢止。1997年2月23日全國人大常委會根據基本法第160條處理香港原有法律的決定又廢除上述條例的三條凌駕性條款，回歸前香港法院行使「違例審查權」的判例，回歸後就抵觸了基本法。即使不發生抵觸基本法的問題，也發生超越法律規定職權的問題（見香港基本法第83條）。

可惜，回歸後香港特區律政司和法院不這樣看，他們認為，儘管該條例失去《英皇制誥》的授權，也失去該條例的凌駕性條款，但隨著基本法生效，又重新獲得基本法第39條授權。到底基本法第39條有無此等授權，此屬基本法解釋權問題。在全國人大常委會未作出解釋情況下，在學理上可採用系統解釋。基本法的確不允許香港特區法律無理限制人權，但如有此事，也未說要由立法修訂，還是司法廢除。從基本法第83條看，應屬立法修訂條例，而不是司法廢除條例。

該條例失去凌駕性條文後，失去審查其他條例的作用，該條例與其他條例之間地位平等，沒有上、下位法關係，香港終審庭也就不能以該條例審查其他條例。如不同條例有不同規定，終審庭可適用認為適用的條文，並作出相應判決。特區政府和立法會可對不同條例的不協調作出修訂，使之相協調。香港人權保護完全不受影響。

該條例無附例，該條例地位高於其他條例的附例，下位法不得抵觸上位法，該等附例是不能與該條例相抵觸的，如有抵觸，可由終審庭宣告抵觸和廢除。但制定該條例的上位法是基本法和國際人權公約（《公民權利和政治權利國際公約》），對該上位法，香港法院並沒有最終解釋權（對基本法而言），也根本沒有解釋權（對國際公約而言）。由此言之，由特區政府對抵觸的附例作出修訂，方為正道。

（二）製造地方治理體系的短板

一般人認為，末代港督彭定康1992年提出「三違反」政改方案，導致「直通車」脫軌，是後過渡期的最嚴重衝突。但就回歸後的治理而言，回歸前治理體系留下的短板才是最大禍害。港英當局通過對基本法的曲解和誤讀，間接埋伏了三塊短板。

一是政府決策和執行系統相連接的短板。基本法第54和第55條第1款規定，行政會議是協助行政長官決策的機構，其成員由行政長官從主要官員等有關人士中委任。第48條第5項和第60條又規定主要官員是管轄各司、局、處、署等部門的首長。在聯合聲明中，主要官員，位階相當於D1-D8首長級政務官中高層（D5-D8）的司級官員，既是各決策科負責人，又是各司、局、處、署的部門首長。不論基本法規定，還是回歸前實踐，決策和執行體系都是融合不分開。

但早在回歸前，香港就有散布香港實行西方國家文官制度的輿論，其要點是：決策者不能是公務員，執行者才是公務員，政務官和事務官應當分開，這是香港回歸初期決策和執行制度的短板，但並非基本法的設計。到2002年主要官員問責制以及2008年進一步發展政治委任制度，港府乾脆將錯就錯，強行分開，由常任秘書長領導政府各部門公務員，主要官員只參與決策，無執行權，無執行的監督權。

二是公務員「政治中立」短板。西方政黨輪流執政、實行文官制度國家，才要公務員「政治中立」。回歸前，18萬香港公務員分為政務職系、行政主任職系、法定語文傳譯及繕校職系、訓練主任職系、文書及秘書等職系。其中最重要的由布政司統領政務職系千餘官員，俗稱「AO黨」，該職系分為高低兩層官員：高層是首長級政務官（D1-D8），任司、局、處、署各部門及其下屬部門（小）首長；低層是高級政務官和政務官。該職系官員既是官員，又是公務員，專門做政治工作，是港英治理之干城，帶領全體公務員，怎麼可能「政治中立」呢？

正因如此，回歸前夕，為「體現國家主權，平穩過渡」，以免該等干城由布政司一聲令下，妨害政權交接。香港特區籌備委員會預備工作委員會（預委會）曾提出公務員「政治中立」的意見，這是權宜性的。但在回歸後再強調公務員「政治中立」已不合時宜了。但主要官員問責制卻表明除政治委任官員外，其他公務員都要「政治中立」。《進一步發展政治委任制度報告書》中還強調政治委任的官員做政治工作，人數太少，要擴大到副局政助。後來即使擴充了人數，還是太少，不到回歸前從事政治工作政務職系公務員的十分之一。香港特區直轄於中央，憲法和基本法構成香港特區管治基礎，憲法明文規定，中國共產黨領導是中國特色的社會主義最本質的特徵。「一國兩制」是中國共產黨的一項重要政策，對此香港公務員可「政治中立」嗎？

三是與香港基本法不協調的短板。基本法第103條的規定：「香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。」這是基本法對公務員制度的保留，不能說有了主要官員以後，或有了「政治委任官員」後就可以不保留。更不能說「政治委任官員」不能管公務員。好比說，某公司新董事局組成，委任新總經理、各部門經理，他們卻只能制定該公司的發展方略，不能管理被留用或新聘員工，這是哪門子的管理體制？

為實現香港特區政府直轄於中央政府的法律要求，各主要官員（回歸前司級官員）應當可以管理各部門及其下級部門與公務員。在香港特區沒有地方性政黨輪替的前提下，公務員是不必「政治中立」的。各部門公務員是否由主要官員直接抓，可以斟酌，讓各副局長分別擔任常務秘書長的工作也是可以的。但「愛國者治港」務必要真正落實到政務職系公務員包括首長及政務官，才是地方治理的關鍵。

（三）「積極不干預」政策的後遺症

回歸前，港英當局長期奉行西方自由主義經濟政策，只依靠市場這一「無形的手」調節經濟，名之曰「積極不干預」。對香港製造業的空心化，港英當局沒有採取任何政策應對。回歸後，特區政府也基本秉承這一政策，留下難以救治的後遺症。

上世紀70年代，部分西方發達國家製造業轉移，造就亞洲四小龍（香港、新加坡、台灣、韓國）崛起。內地改革開放後，香港也發生製造業轉移。從改革開放到香港回歸的十幾年間，香港製造業年空心化率7%。對此，港府無動於衷。1987年雄踞亞洲四小龍之首的香港，在90年代被新加坡追趕，人均GDP到2003年也被新加坡超越。2021年新加坡人均GDP為66,263美元，香港卻只有49,485美元。「雙城記」有不同結果，還未能使回歸前後的政府從夢中驚醒。

其實，雙城在經濟上相似，三四十年來也都有製造業空心化問題，但為何仍有不同的發展，值得三思：

1、新加坡沒有積極不干預政策，香港卻有。回歸後也沒有改善，有時還惡化。新加坡利用地處於馬六甲海峽的優勢，引進煉油業，還推動信息、生物技術產業發展。董建華有數碼港和中藥港等設想，但後來卻演變成房地產項目，這一「干預」力度，連行政長官都擋不住。

2、中國國家領導人經常訪新加坡，參考借鑒成功經驗，例如公積金制度。李光耀自己透露，1965年新加坡脫離馬來亞後，幾乎年年來港獲得靈感，看看在獅子山精神下的香港有什麼值得學習之處，例如房屋政策上就發展了「組屋」。香港考察過新加坡的官員也不少，但似乎沒有學到什麼。港人常說新加坡人有「偉大的傲慢」，該帽子或許應戴到港人頭上。

3、新加坡推行雙軌制教育。有七成的學生選擇理工學院與工藝教育學院，延伸德國與瑞士的學徒制，掌握實用技能，為佔GDP20%的製造業提供服務，保持高端製造業的存在和競爭力。但香港製造業佔GDP的比重只有2%，香港的技校和職業訓練學校被忽視，政府沒有「再工業化」的思路，反而建立副學士制度，繼續走單軌制的道路。

4、長期以來，新加坡有防範高房價的政策，最近有防炒作的印花稅政策。但為了滿足市場需求，新加坡從不吝惜增加房地產的供應。與對製造業的積極不干預相反，特區政府對房地產的干預卻是反向的，有積極推高地價、樓價政策，從不滿足市場對土地、公共房屋和私人房屋的需求。回歸前，港英當局對消滅木屋、鐵皮屋、籠屋等還是有時間表的，但對回歸後回潮的劏房，迄無對策。香港有大約75%的陸域土地、以及相當於該陸域土地面積150%的海域尚未開發，這是香港基本法第7條允予開發的。香港陸域和海域比世界上大多數國家的都好，在內地沿海各大城市中，人均陸地和海域面積也是最多的，但卻在世界同類城市中，房價是最高的、人均居住面積是最小的。

香港對製造業空心化的積極不干預、堅持香港高房地價政策，妨害創新科技等其他產業的發展，阻礙香港民生的本質性改善。對該等深層次問題，特區政府務必要進行真誠地研究解決。

二、回歸後遺留下的問題

回歸25年來，香港還存在不少隱憂。現擇其要者，分述如下：

（一）「港人在內地子女居港權」案

該案涉及抵港者5千多人，對其中85人鑒別否持雙程證、是否成年、父親是否為永久性居民、是否婚生等因素，案件編號是FACV13、14、15、16/1998。到終審庭審理時，又分為兩類，第13號案當事人為陳錦雅及另80人，其父母在取得永久性居民資格前就已出生。後三案當事人的父親在取得永久性居民資格後，才在內地出生，但有不同因素：第14號案當事人是未成年的吳嘉玲、吳丹丹兩姐妹、第15號案當事人是已成年的徐全能、第16號案當事人是非婚生的張麗華。後三案合併審理，被通稱為「吳嘉玲案」。

該案於1999年1月29日宣判。此案備受關注，是終審庭在吳嘉玲案判詞中認為有權以基本法審查全國人大及其常委會的決定，此屬違憲。內地4名學者蕭蔚雲、許崇德、吳建璠、邵天任提出質疑，終審庭很快澄清，事情也就了了。對終審庭錯誤地表示可以行使「違基審查權」去「審查」全國人大及其常委會的法律和決定，中央是不能容忍的，但對香港特區的終審權，即使有誤判，中央從不表示要求改判，然而卻有中央企圖推翻該判決的謊言在香港流布，實為有人作怪。

然而，終審庭在該判詞中也宣告《入境條例》與基本法第24條第2款第3項的規定抵觸的相關條文無效作廢，這是對條例行使「違基審查權」。對此，香港特區並不介意。行政長官和特區政府介意的是：經推算，陳錦雅及另80人的判決，內地將先後有167萬內地居民無序來港，香港的公共產品服務（教育、交通、醫療等）承受不了。

社會上主要有三種處理意見：一是修改基本法，讓全國人大為終審庭「背黑鍋」。二是修改《入境條例》，但無濟於事，被修改的條文仍會發生抵觸被終審庭誤解的基本法。三是終審庭自我更正，普通法有此機制，但該庭必不樂意自己承認錯誤。

1999年5月20日，行政長官只好將有關情況報告國務院，請國務院轉請全國人大常委會釋法。1999年6月26日，全國人大常委會根據憲法和基本法授予職權，對該案所涉的基本法第24條第2款第3項進行解釋，解釋的內容就是就是1996年8月10日香港特區籌委會《關於實施香港基本法第24條第2款的意見》，該意見是修訂《入境條例》的依據，是有法律效力的。不論行政長官報告請求解釋的條文只涉及第2款第3項，沒有提到該項以外的其他項條文，但籌委會的意見和全國人大常委會的釋法都涉及第2款全部6項條文。經釋法後，籌委會意見已經成為全國人大常委會的釋法了。經過釋法，被認定抵觸基本法第24條第2款第3項的而無效作廢的《入境條例》的條文被恢復。基於「合理期望」的理由，本案涉及的5千餘人後來也都有香港居留權。

（二）「莊豐源案」（FACV26/2000）

「莊豐源案」涉及基本法第24條第2款第1項，在香港出生的子女取得永久性居民資格條件是父母雙方或一方在香港定居。如律政司和法院也認為1999年6月26日釋法所涉第24條第2款其他全部6項條文都具有法律效力，則2001年7月20日終審庭「莊豐源案」判決就不會出現了。可能的判決反倒是：由於在香港出生時，其父母任何一方未在香港定居，不符合第24條第2款第1項授予居留權條件，但他卻在香港出生，可申請定居隨外祖父生活，這事也就了了。但終審庭卻要表示，全國人大常委會未對基本法第24條第2款第1項作出有法律效力的立法解釋。既然該立法解釋沒有法律效力，終審庭就作出莊豐源有居港權的判決。判決翌日，全國人大法工委發言人，對終審庭沒有援引立法解釋提出質疑，但對判決結果沒有異議。

後來2003年香港「沙士」疫情爆發，香港經濟低迷，中央決定開放自由行，刺激香港消費，幫助香港復蘇。當時，香港對內地仍頗具吸引力，「莊豐源案」的判決也就廣為人知。當時，香港有外來投資移民政策，只要投資700萬港幣，就可享有永久性居民資格。換句話說，內地孕婦來港產子，孩子就可以成為香港永久性居民，與投資移民來港相比，節省700萬的費用，內地趨之者若騖。特區政府也認為，這對緩解人口老化有好處。為此，還啟動英佔香港以來的未曾有過的人口普查來證明香港的老齡化，體現強勢政府的形象。

但特區政府未做好功課，未統計試圖節省投資移民成本的內地孕婦的人數。香港產檢服務雖有富餘，兩地來往也頗方便，但「瓶頸」在公私立醫院的產房數目，內地孕婦為數甚多，幾乎超過本地孕婦。而港府擴建產房計劃追不上實際需求，引發本地孕婦不滿。為此港府進行跨部門研究，採取過提高分娩收費、堵截入境孕婦、實行產檢預約制度等方法。這樣內地孕婦如要赴港產子只能冒風險「闖關」產子了。隨著內地經濟的發展、民生改善以及少子化趨勢，願意冒險闖關的內地孕婦大大減少，到2013年可以忽略不計。到2019年，「莊豐源案」引發的「雙非」兒童問題也逐漸解決。但香港仍有立法解釋與司法解釋的矛盾未解決。

（三）上述兩案遺留的問題

上述兩案，從表面上看，牽涉司法解釋可否與立法解釋發生矛盾、法院（含終審庭）可否行使違基審查權，但實際上都歸結到全國人大常委會對基本法立法解釋是否凌駕於司法解釋、該立法解釋是否有終結性、行政長官和特區政府應當執行立法解釋還是司法解釋的問題。

1、司法解釋與立法解釋的矛盾

在「莊豐源案」中，終審庭認為只有上述解釋中的第3項（經行政長官轉請國務院解釋的）才有約束力，對「莊豐源案」所適用的第1項（全國人大常委會自行解釋的）卻不具有約束力，這意味著終審庭可將立法解釋分為兩類，由終審庭認定是否接受。這就限制了全國人大常委會只能被動解釋。說好聽一點，這是把立法解釋分為普通法判詞的判決理由（ratio decidendi）和附帶意見（obiter dictum）兩類，採用不同的應對方法，這是「以下犯上」。根據基本法第48條第2項的規定，行政長官應明確全國人大常委會的立法解釋優於任何司法解釋，而不是相反，並澄清法院和律政司對基本法解釋的誤區，明確今後在司法解釋和立法解釋有矛盾時，只能執行立法解釋，《入境條例》的有關條文應按立法解釋作出修訂，以符合立法解釋。

2、違基（香港基本法）審查權問題

上述兩案都涉及到終審庭可否對立法解釋進行審查，經審查才能被終審庭認可的問題，還涉及到香港法院可否行使「違基審查權」。對前者，終審庭已作澄清，不該反悔。對後者，還要分析如下：

根據基本法，終審庭雖有該法的解釋權，但並不是最終（最高）解釋權，終審權與最終解釋權是分開的，儘管終審判決是最終判決，該判決的依據也是對基本法的司法解釋，但該司法解釋仍不是最終的，全國人大常委會的立法解釋優於終審庭的司法解釋，不受該司法解釋的限制。這種終結性、優越性體現在立法解釋的主動性、原則性和抽象性的特點，有別於司法解釋的被動性、具體性和涉案性。不懂得這些特點，就是不懂香港基本法。根據英國普通法的判例，法庭是不能對國際公約和條約作出解釋的。終審庭沒有基本法的最終解釋權、沒有國際公約和條約的解釋權，就沒有對條例的審查權。但由於終審庭對條例有最終的解釋權，對法律地位低於條例的附例（源於條例的附屬立法、授權立法等），終審庭才有審查權。

（四 ）行政命令的法律地位

對於行政命令，香港終審庭已經行使了「違基審查權」，如「竊聽令廢除案」（FACV12/2006）。行政命令是行政長官根據基本法第48條第4項「決定政府政策和發布行政命令」行使的權力。行政命令的位階有等於、高於條例的，根據前述理由，香港法院無此「違基審查權」。例如：香港國安法第14條第2款規定「香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法覆核」。而該決定是可以由行政命令發布的。又如基本法第18條第2款規定「凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施」。該公布也是可以由行政命令公布的。香港法院不分行政命令的位階，以司法覆核進行「違基審查」，都是錯誤的。

判斷行政命令的地位後，法院才可作出是否受理司法覆核案的決定，法院（含終審庭）才能作出可否審查的判斷。如該行政命令源於基本法（香港國安法也是組成部分），終審庭沒有該等法律的最終解釋權，就不得進行審查；如該行政命令源於條例，終審庭就有可能審查。對基本法運用自如，是檢驗行政長官治港能力高低的重要判斷。對政府具體行政行為，如基於條例和附例，根據基本法第35條規定，終審庭對該等條例和附例有最終解釋權，就有相應的審查權。

三、上一屆政府遺留的問題

（一）陳同佳案的移交

香港接受過台灣將香港逃犯移交香港受審，如荃灣石棺案（HCCC459/2016；CACC361/2019）。按照對等原則，台灣也應當接受香港的移交，但香港仍未能將台灣逃犯移交台灣受審。香港媒體披露，2018年台灣逃犯陳同佳在逃回香港後願意自首返台受審。港台兩地雖無移交逃犯協議，但個案移交，並無障礙。個案交涉的嫌犯如提出司法審理的移交爭議，可能會有波折。但對願意接受懲處的自首犯而言，這種情況沒有發生，也不會發生。障礙在何處，值得深究。

原來台灣是為了香港的「法治尊嚴」，才想出各種辦法，包括陳同佳不能得到簽證、台灣不同政府部門之間有不同意見等說辭，不讓陳同佳赴台受審。受害人家屬屢屢投訴香港特區時任行政長官林鄭月娥，她也無能為力，而台灣「在野黨」也沒有盡力要求蔡英文當局懲治嫌犯。世界各國各地移交逃犯，想方設法規避懲治的都是嫌犯，而不是懲治犯罪的政府，台灣當局拒受，使「陳同佳案」成為世界逃犯移交史上的奇案。

據悉，香港未能將自首犯陳同佳移交台灣受審，是《逃犯條例》第2條「釋義」對「移交逃犯安排」有「除外條款」：a（i）適用於香港政府及香港以外地方的政府（中央政府或中華人民共和國的任何其他部分的政府除外）；a（ii）適用於香港及香港以外地方（中華人民共和國的任何其他部分除外）。該「除外條款」是抵觸基本法第95條規定的，該條允許「香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助」，「可」絕對不是「除外」。

果如是，則2019年行政長官啟動修例是有道理的。修例有無失當、不當、過當、畫蛇添足，可由行家評說，閑人不必饒舌。但此事不但引發美英等國策劃、幫助和推動的「黑衫暴動」，而且「送台」被說成是「送中」，誘導國際輿論，使香港陷入一年多無政府主義的黑暗時期，還迫使行政長官宣告修例「壽終正寢」。

基本法並非如此不濟，除了本地修改「除外條款」之外，對該等條款，全國人大常委會可對第95條的規定作出解釋，還可根據第17條第3款的規定發回。不能、也不應該讓「黑衫暴動」的策劃者認為香港「一國兩制」可由外部勢力予取予奪。如修例不成，行政長官提出由中央直接行使上述權力，逃犯移交到台灣，再無障礙。

況且，廢除「除外條款」後，也不意味著《逃犯條例》可適用於內地逃犯的移交，把港府修例目的說成是「送中」，完全是造謠。香港和內地逃犯移交還須按基本法第95條規定進行。但「除外條款」的存在使兩地達不成協議，也不能在達成協議之前作個案處理，這是抵觸基本法、應當廢除的「除外條款」。

（二）「黑暴」的從快處理

2019年香港「黑暴」發生，2020年制定香港國安法沒有溯及力，只有某些繼續犯、連續犯和結果犯可以適用，大部分的犯罪仍須適用《公安條例》和《刑事罪行條例》。香港是普通法適用地區，根據基本法第84條，「其他普通法適用地區的司法判例可作參考。」英國歷史上的暴動，有數十起；美國歷史上的暴動，有數百起。美英等國家應對大規模暴動有「從快處理」的司法經驗，可供香港借鑒參考。律政司也明白這樣做既不影響法治，也不影響對罪犯的人權保護。香港原有法律雖無「犯罪集團」的規定，但香港仿效外國懲治「犯罪集團」的做法，似無障礙。即使特區政府不願意按「犯罪集團」處置，仍可歸類合併案件。對認罪的，可合併審理；對有同類證據案件，也可合併審理，香港也是有先例的。先處理「黑暴」重犯，再「從快處理」其他罪犯，可減少審理時間和程序。久拖不判，不是辦法。

（三）區議會的改革

2019年選出的區議會存在各種各樣問題，特區政府對有些問題處理了，例如：2019年選出的區議員被要求宣誓，解決了部分問題。但如何讓區議會發揮正面作用，如何讓區議會也體現「愛國者治港」，目前的選舉制度是否合適等問題，依然存在。香港區議會是基本法第97條設立的非政權性組織，不可能廢除。2023年，香港又要舉行區議會的選舉。對有關的選舉制度，香港應當進行改革，以體現「愛國者治港」。如不能在2023年前進行區議會改革，則2023年及其後產生的區議會仍然有麻煩。未來區議會的改革應當考慮減少區議員名額，其中的三分之一可以由委任產生，其餘的三分之二可採用比例代表制選舉，以產生區議員，這應當是改革的方向。

（四）深港兩地的通關

深港兩地可否採用不同的公共防疫、抗疫措施，答案截然不同，不易取得共識。但深港兩地通關卻是香港社會關注的共識，在兩地採用相同或相似防疫、抗疫措施下，兩地通關可以水到渠成。但在兩地採用不同防疫、抗疫措施情況下，就不能簡單問答。兩地要協商共同的和不同的防疫抗疫措施，分兩步走：第一步儘量增加相同性，減少差異性。第二步在差異減少，但仍不能消除時，兩地還要求同存異，避免以鄰為壑，然後實現通關。對可能造成的後果，兩地要達成風險承擔協議。對具體技術性的處理，如沒有引發更大風險，不必強求兩地完全一致，但要防範敵對勢力通過香港向內地傳播病毒。在安排不當可能導致更大問題時，中央應果斷決定，體現「一國兩制」下中央的全面管治權。

四、小結

香港回歸已25年，香港尚未對有關遺留和累積問題進行徹底清理，實際問題可能遠比人們認識的多。上述後患和隱憂大多涉及基本法解釋，涉及如何實現「愛國者治港」的問題。如中央不主動解釋，行政長官在其基本法職權範圍內解讀和處理，也是可以的。

香港國安法的實施和香港選舉制度改革，奠定香港特區社會穩定的基礎。但香港仍有太多待決的老大難和深層次障礙，也還未能產生勇於並善於消除隱患的政治領袖，這不是短期內可以克服的短板。中華民族的偉大復興必然需要海峽兩岸的統一以及「一國兩制」下港澳的有效管治和人心回歸，妄圖遏制中國強盛的外部勢力又必然介入港台事務，還會製造新的麻煩，也使原來的老大難、深層次障礙更難以解決。任重道遠，來日方長，治港的愛國者仍須努力。通過有關隱患的消除，可讓特區政府和建制派認識並查找自身法治和管治水平的不足，加強學習，提高能力，為「一國兩制」在香港的實踐作出更大貢獻。

本文發表於《紫荊論壇》2022年7-8月號第23-31頁