《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

紀緯紋 I 香港中文大學香港亞太研究所城市與區域發展研究中心副研究員
沈建法 I 香港中文大學地理與資源管理學系教授、香港亞太研究所城市與區域發展研究中心主任

提升城市競爭力是當代經濟全球化下城市的重要工作，也是高度參與全球經貿和物流活動的香港的主要城市發展目標。面對當前波譎雲詭且急遽變化的內外政治經濟環境所引起的影響、科技快速更新迭代對生產和經貿帶來的範式性改變，以及香港回歸祖國25周年和新一屆特區政府履新帶來的發展改革契機，香港眾多物流業持份者可通過更新發展意識和更全面認識城市競爭力，並借助提出合適的產業發展戰略和完善相關的城市管治工作，重振香港物流業的發展勢頭，以及支持香港進一步提升城市競爭力。

一

香港高度參與全球經貿活動，並成為知名的國際金融、航運物流和經貿中心，擁有高度的城市競爭力。多年來，特區政府和社會眾多持份者亦傾力維持並提升香港的城市競爭力。然而在高度城市競爭力的光環背後，香港的經濟、社會和環境等多方面都存在著不少問題和挑戰。此外，在城市發展的過程中，部份持份者亦似乎對城市競爭力產生了一點迷思。
 

近20至30年來，城市競爭力興起成為城市發展研究和政策工作的重要課題，兼具學術和實際應用價值；它對城市發展的正面作用和負面影響兼而有之。正面作用包括認清不同要素對提升或削弱城市競爭力所起的作用、比較與其他城市的競爭力差距，以及了解未來發展所需要投入的要素等。負面影響包括對社會和環境所帶來的負外部性影響未有足夠重視，以及城市發展路徑被帶著走而失去獨特性和適切性。產生負面影響的個中因由可歸納為各界對城市競爭力概念的認識存在不足，造成理解和應用上的偏差。對城市競爭力概念和評價工作的慎思明辨，有利我們打破當中的迷思、並用好它來協助香港的城市發展。
 

在資本主導的經濟全球化帶動下，城市之間通過數之不盡的全球生產鏈緊密地連結成眾多生產網絡，城市之間在生產和貿易上存在著既競爭亦合作的關係，為的就是為自身爭取最大的利益，包括企業的利潤和社會的福祉。然而，對金錢利益的傾斜和過份強調競爭，而對社會福祉和城市之間的合作欠缺足夠重視，使得城市競爭力在特定發展範式下可能被誤用。
 

要改變這種情況，特區政府作為城市的代表，具有最大的行政權力並且是利益相對持平的持份者，有責任帶頭更新對城市發展和城市競爭力的認知。首先，在當今全球尋求可持續發展和強調發展倫理的環境下，香港的發展與競爭並不能單純為個別群體謀取最大經濟利益，而應該是包括社會和環境等在內的城市整體福祉，作出適當的平衡。其次，當今全球生產和貿易高度聯繫且網絡日益複雜、環球經濟格局和國家經濟發展大勢急遽演變，在香港作為一個高度對外開放的國際城市所扮演的經濟角色和功能等條件下，必須認清合作對競爭的重要性，以及合作的對象和形式。再次，回應上述日益複雜和急遽演變的環境，以及提升城市競爭力的需要，特區政府有必要調整不干預的管治取態，在推動經濟發展上要積極有為，包括落實進取的產業戰略和施行合適空間尺度的地域合作和規劃。

二

從不少現實例子可見，面對當前極不穩定的全球金融和經貿環境，擁有一定實業基礎、合理的產業結構和具規模的消費市場對城市乃至國家恢復或保持穩定的增長具有顯著的正面作用。物流業長期貢獻香港經濟的增長和社會的發展，在國際舞台上亦具有高度的競爭力；加上物流業的特殊性及其在現代經濟上發揮聯繫百業的重要作用，以演變中的現代物流業為發展重點、給予它未來發展所需的要素和支援，可以支持香港的城市持續發展，並提升「重新認識的」城市競爭力。
 

過去香港物流業的成功，可歸功於其時適切的外在環境因素，以及內在的積極不干預管治方式。前者包括全球和國家過去40多年的開放和較和諧的政治經濟環境、珠三角發展產生的機遇、全球經貿開始深度連繫和消費市場持續發展，以及科技更新迭代等所創造的有利環境。後者指向特區政府通過完善城市基建、法規和各類支援，建立起友善的制度和商業框架並成為具吸引力的舞台，供靈活運作、網絡龐大、刻苦耐勞等自身條件過硬的物流企業盡情發揮其能力並獲取商業上的成功。豐碩成果不只見於企業的盈利增長和整個產業的擴張，亦見於香港的經濟增長、社會發展，以及香港在國際物流市場上日益重要的角色和地位。
 

然而，隨著上述推動香港物流業過去多年蓬勃發展的內外政治經濟和市場環境，以及物流業本身和相關科技應用的巨大改變，原有的有利生產要素和資源已不一定能發揮同等功效，以繼續支持物流業和城市參與競爭，以及不一定產生跟過往等量的效益。因此，雖然香港可以繼續發揮中間人的角色，但它所參與的物資流動的網絡和在全球市場上的布局、業務類型，以及參與模式都必然發生明顯變化。第一，在產業的演變過程和先進通訊及智能科技的幫助下，香港物流業需要跳出在社會上已固化的傳統運輸業務形象，深入拓展供應鏈管理中方案供應、實時線上管理、物流金融等可統稱為現代物流業的業務。第二，因應全球產業活動的空間布局改變和複雜性不斷提高，香港必須重視區域內城市之間的互動並強調合作，以至在城市發展上的配合。當中以推動香港現代物流業參與國家的國內大循環建設和以粵港澳大灣區作為核心框架溝通國內與國際大循環為最突出的變化，亦是重大機遇。這將要求香港在管治工作方面走出積極的一步，例如認定「城市——產業耦合」的發展取態支持香港的經貿和物流的中間人角色在新時代的發展，以及從宏觀層面引入大灣區物流生態圈的全新概念推動區域合作。這概念將藉著帶領香港現代物流業以新元素和在更多層空間尺度中發展，重新發揮它的實力和優勢，進一步提升產業和城市的競爭力。
 

本文認為，對於企業、產業和整個城市，要有效執行上述工作，除了原有能力和條件外，必須加強三方面的根本能力，即拓展能力、創新能力和應變能力。更重要是有關工作需要在企業業務、產業層面和城市（以政府的政策為代表）三方面在不同空間尺度彼此協作進行，以作互補、發揮各自優勢，產生協同效應。這些持份者在產業發展上的互動，可以通過認識城市管治體系的調整來加以理解。

三

與物流業發展相關的香港城市管治體系可概括為一個鬆散的三層次管治架構，包括頂層的決策層、中層的規管層和底層的營運層。在資本主義自由市場經濟的作用下，香港特區政府並沒有通過編制城市發展戰略和常規的產業規劃來引領物流業的發展，貨櫃碼頭等重大發展的決策主要由不定期的外購研究報告和諮詢組織的工作來協助。特區政府成立了香港物流發展局和香港海運港口局等非法定機構，招聚物流業界內有識之士，推動業界與政府共議物流業的發展。特區政府的不同執行部門負責日常規管、支援和推廣工作。眾多物流機構和企業主導了香港物流業的日常運作和發展；他們可以通過不同代表，經上述非法定機構向政府決策層反映業界的訴求。
 

然而，問題之一是此積極不干預發展理念往往只能被動回應急速的市場和產業變化及企業的需要，無法在當今環境已大為改變並需要政府適當干預下，主動發揮掌舵作用、並以大局意識和宏觀手段聯動不同產業和協調不同空間和地域推動現代物流業的戰略性發展，對進一步提升香港的城市競爭力起不到積極的作用。問題之二是特區政府在管治架構安排上出現偏差，從第五屆特區政府行政架構可見，政府視物流業為運輸業務來管理，而非視之為一個具戰略性的經濟產業來推動發展。或從另一角度來說，政府部門雖然推出了不少支持物流業發展的推廣工作和支援計劃，但在行政架構上欠缺足夠橫向協調和高層次統籌的情況下，推廣和管理工作無法整合處理、事半功倍；亦難以推出綜合的、環環相扣的政策措施。此外，雖然在過去一段時間特區政府的發展理念正從積極不干預向積極有為調整，但過程中不免在制度設計和執行過程方面出現無法跟上等問題，當中既涉及持份者之間的利益角力，亦揭示了持份者在政治、發展概念、空間尺度等認知上的不足、不敏感乃至衝突。
 

就此，本文認為可從經濟、空間、歷史文化、政治和公共行政五個視角提出原則來引導城市管治體系的進一步調整。經濟方面，香港一眾物流持份者需要擁有更宏觀的全球大局意識來支持香港繼續發揮中間人的角色，亦需要善用企業發展中的環境、社會及企業管治的倫理要求以實現公共利益的最大化目標。空間方面，針對香港的經濟和社會已經與全球和區域尺度高度融和，需要明確反映跨界管治和多層級管治在城市管治體系中的重要地位和作用。歷史文化方面，香港應該以它的中西文化深度且長期交融作為堅實基礎，採取既宏觀和開放又考慮需求和安全等的態度適應新的商業文化、辦事規範、行業標準和產業網絡等變化，取長補短、繼續發揮文化匯聚並促進全球經貿的中間人作用，並反映於城市管治體系的調整上。
 

政治方面需要有巧妙的平衡，即是既要持續回應政治開放和多元參與的大趨勢來平衡各方利益、並側重社會當前最為關心和最需要處理的議題，同時需要建立起國家觀念、即從國家層面理解香港的產業和城市發展並反映在城市管治體系的設計上。最後公共行政方面，香港需要一個主動服務產業和城市發展新趨勢的城市管治體系，亦需要配合大趨勢以一個智慧的管治系統來協調和暢通現代物流業發展中不同領域的策略和工作。
 

按當前環境和條件，香港城市管治的調整工作可順勢而為，提出分期調整的建議，而且可借試點先行推動調整。從投入角度看，特區政府需要更有系統地掌握好宏觀和微觀環境數據來認清所需資源和支持管治過程的調整。這可體現於做好城市管治體系的頂層設計，尤其是設立一個恆常的、高層次的、具智囊作用的公共政策研究單位以獲得所需數據和掌握現代物流業的變化。從過程角度看，我們建議在現有科層式公共行政架構中加入要素導向的工作模組來優化現有的三層管治架構。在決策層，特區政府可建立並定期召開現代物流業發展戰略會議，在常規的研究成果支持下，編制現代物流業發展的長期戰略和中短期措施，指導生產要素和資源調配的工作等。同時建議提升香港物流發展局的地位，由財政司副司長擔任主席，並增加非官方成員中非運輸行業的個人和機構代表，以反映現代物流業的多元性並增強它的諮詢功能。在規管層，建議設立現代物流發展工作組，由財政司副司長作為統籌專員，督責不同部門和法定機構內與現代物流發展相關的規管和推廣工作的協調和整合。營運層的改革應以便利市場主體營運為首要，例如設立實體和網上的一站式便利營商站，支持現代物流企業以最便利的方式和最短的時間解決各項經營所需。
 

最後，本文建議利用北部都會區的發展作為契機，設立現代物流業管治創新試點。頂層是為北部都會區編制現代物流業發展戰略，執行上由現代物流發展工作組和香港物流發展局統籌業務規管和推廣工作，具體營運上在區內設立以現代物流業企業為對象的一站式便利營商站。此外，在大灣區物流生態圈概念下，此現代物流業發展戰略應包括產業主動融入粵港澳大灣區的政策，以及現實上解決各類跨界問題的措施。在跨界管治機制的設計方面，可以由特區政府和深圳市政府聯合成立一個政府對商界的「現代物流業合作諮詢委員會」，就兩地現代物流業的共融發展加強面向業界和社會的諮詢工作。
 

本文發表於《紫荊論壇》2022年7-8月號第37-40頁