《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

侯毅博 I 廣東財經大學法學院碩士研究生

黃政宗 I 海南大學法學院博士研究生、廣東省法學會港澳基本法研究會理事

2017年，粵港澳大灣區建設上升為國家重大發展戰略。中央、粵港澳三地圍繞大灣區建設不斷推出諸多政策，其中，就大灣區居民的就業工作出台或修訂了一系列政策和法律文件（本文統稱為「就業政策」）。毋庸置疑，人員的便捷流動是大灣區建設的重要保障。在大灣區「一國兩制三法域」的現實語境下，以地緣劃分作為切入點，大灣區就業政策可以劃分為兩種，即港澳居民進入內地就業的政策和內地居民進入港澳就業的政策。總體觀之，就業政策的靈活性促進大灣區居民在就業上享受諸多優惠，但當前大多數政策文件與具有約束力的法律文件存在一定的內在張力，部分內地出台的政策文件還存在時效性問題。因此，在全面依法治國的體系下需要以法治思維重塑就業政策的規範性，賦予其規範約束力，助力大灣區建設成為「宜業」的優質生活圈，並為大灣區實現就業政策的法治協同提供鏡鑒思路。

一、大灣區就業政策的濫觴與演變

（一）港澳居民進入內地就業的規範分析

1.中央層面

近年來，中央層面為吸引更多港澳居民進入內地就業出台並修訂了一系列政策文件（詳見表1），總的趨勢是儘可能地放寬港澳居民赴內地就業的限制。根據《台灣香港澳門居民在內地就業管理規定》（2005年）第四條的規定，「台、港、澳人員在內地就業實行就業許可制度」並且「用人單位聘僱或者接受被派遣台、港、澳人員，實行備案制度」，這就使得港澳居民若要入內地就業需先經許可並取得就業證後才受到法律保護。2018年8月，人力資源社會保障部決定廢止該規定，由此港澳居民進入內地就業的事前許可制度正式取消。目前僅在《就業服務與就業管理規定》（2018年修訂）第二十二條中規定，用人單位招用港澳居民後應按規定到當地勞動保障行政部門備案，並為其辦理就業證。可見，中央層面港澳居民赴內地就業的政策完成了由「事前許可」的嚴格制度，到目前「事中監管、事後備案」的轉變。

2.地方層面

就地方層面而言，廣東省政府及相關各部門為吸引港澳居民赴粵就業制定了一系列就業政策（詳見表2）。從中可以窺見，地方層面就業政策較為側重具體實踐，如基礎設施建設、三地執業資格互認等。以《粵港澳大灣區（內地）事業單位公開招聘港澳居民管理辦法（試行）》為例，其不僅向港澳居民開放珠三角九市事業單位的編制內崗位，並且不受崗位條件中基層工作經歷和水平評價類職業資格要求的限制，若屬於高層次急需緊缺的港澳人才，甚至不受崗位最高等級和結構比例限制。再如，橫琴粵澳深度合作區民生事務局於2022年1月就《橫琴粵澳深度合作區支持澳門居民就業若干措施的暫行辦法（徵求意見稿）》向社會公開徵求意見，其中明確為澳門居民到合作區靈活就業提供多元補貼方案。綜上所述，不論中央層面，抑或地方層面，港澳居民進入內地就業的政策總體形成不斷擴大港澳居民就業面向、提供多元優惠吸引人才要素輸入的演變路徑。

（二）內地居民進入港澳就業的規範分析

1.澳門特別行政區

澳門特別行政區內關涉內地居民到澳門就業的法律為《聘用外地僱員法》（第21/2009號），是澳門本地用人單位聘用外地僱員在澳工作的法律規範。根據該法對非本地居民採取聘用許可制度，包括記名許可和不記名許可兩種形式。為實施該法另有兩部補充性行政法規，即《聘用外地僱員法施行細則》（第8/2010號）和《規範聘用外地僱員許可內設定的條件或負擔》（第13/2010號），這兩部法規細致規定了聘用許可和逗留許可的發給、聘用許可內可設定的條件或負擔的種類等。此外還另有《核准申請聘用外地僱員的印件式樣》（第59/2018號經濟財政司司長批示）《核准外地僱員身份認別證式樣》（第191/2020號行政長官批示）等批示進行解釋。具體而言，大灣區內地居民若要進入澳門工作，首先需要持有當地用人單位向澳門人力資源辦公室申請的聘用許可；其次，該申請需經澳門人力資源辦公室的審批，如可要求申請人提交補充資料、要求其他公共實體提供數據及意見等；最後，若為僱員身份逗留的許可，須在獲通知發給聘用許可之日起六個月內，由僱主或其指定的領有准照的職業介紹所向治安警察局申請逗留許可。綜上所述，非澳門本地居民在獲發以僱員身份逗留的許可後，只有在該許可維持有效的情況下，才享有在澳門就業的權利。

上述為大灣區內地居民進入澳門就業的一般政策，澳門還針對特別資格人員採取優惠待遇。根據澳門《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》（第3/2005號）第一條，大灣區內地居民還可以通過「重大投資」、由本地僱主聘用的被視為特別有利於澳門的管理人員或具備特別資格的技術人員這兩種方式申請臨時居留，即「重大投資居留」和「技術居留」。二者亦是近年來大灣區內地居民到澳門就業的形式之一。同時，澳門也曾研究在這些臨時居留措施外制定「優才先導計劃」，獲批准的申請人無需在赴澳前獲得本地僱主聘任，即一旦獲得批准，申請人可選擇在澳門就業或創業，但是該提議之後被束之高閣。

2.香港特別行政區

大灣區居民到香港就業的一般政策與澳門基本相同，都需要先由香港當地用人單位提出申請，在此不做贅述。與澳門相比，香港的人才引進計劃較澳門更為豐富，主要表現為一系列的「入境計劃」。入境計劃分為一般就業政策和輸入內地人才計劃兩種，前者的適用對象為非內地居民，後者則專為內地優秀人才和專業人才赴港就業而設，且並無配額和行業限制。此外，香港也在不斷採取措施吸引人才赴港就業，根據行政長官2021年《施政報告》，香港僅憑培育本地人才已難以滿足經濟發展之需求，需吸納更多非本地人才，為此提出通過聯絡內地辦事處並協助相關政策局吸引人才來港就業，促進灣區內的人才要素流動。

二、大灣區就業政策的內生困境與影響因素

在前述勾勒的大灣區就業政策的既有框架下，似乎涵蓋了就業的基礎性內容，但在三地法律規則銜接尚未暢通的現實下，這些政策依然存在諸多不足。一方面是各政策局限於自身並未融合三地發展的內生性困境，另一方面是影響三地居民就業的實質性影響因素不可避免。無論是政策自身的內生困境，還是外在的影響因素，都在一定程度上阻礙了就業政策發揮實效。

（一）就業政策的內生性困境

1.就業政策呈現碎片化

目前大灣區就業政策的內容紛繁複雜，導致相同或類似的規範文本重復出現。政策內容交由各地實施後大同小異，並未真正結合三地發展進行細化與完善。從縱向角度看，就業政策多為針對專門領域，總攬性政策較少。沒有嚴格意義上的總攬性政策進行規範，會導致大灣區就業政策從根本上缺少適法性基礎。如《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》作為大灣區建設的基礎協議對就業的規定僅有三處且較為分散，並無總攬性規定。從橫向角度看，就業政策較多且複雜，既關涉法律、工程、旅遊等領域，亦有未納入的領域，相互間不可避免地會存在內容重疊和缺失。同時，三地欠缺法律規範的合作基礎，目前僅停留在各地自主推行就業優惠舉措，導致就業政策難以協同共進。

2.港澳就業政策偏向封閉性

大灣區內的就業流動目標理應是雙向共贏，但從目前就業政策看，主要以港澳向內地流動為主。究其原因，主要是港澳囿於人多地少的地緣特征，加之自身就業政策優先保障本地就業，如澳門法律《就業政策及勞工權利綱要法》（第4/98/M號）第七條就規定，澳門就業政策須在滿足「優先僱用本地勞工」的情形下進行。這就迫使港澳就業政策走向封閉，對申請赴港澳就業的居民有著更加嚴格的要求。同時，港澳之間政策差異格局業已形成，澳門較之於香港，其自身對其他居民前往就業的吸引程度較為薄弱，亟待優化人才引進政策。以《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》為例，由於政策本身欠缺嚴謹的審批及查核機制，導致申請條件和最終落實出現一系列問題。首先在申請條件上著重審查申請者必須獲得當地僱主聘任就已落後於香港，喪失了許多引進人才的先天優勢。其次，對優秀人才的判斷標準未能形成有效標準，導致執行部門無法全面判斷。最後，面向內地符合條件的人才應當改進臨時居留許可制度，將內地居民與非澳門居民等同顯然會喪失對內地居民赴澳就業的吸引力。

（二）就業政策的外在影響因素

1.地方本位主義的限制

就業的真正旨趣即為人才引進，大灣區內各地對人才的吸引程度需依賴各自就業政策的支持力度，這就意味著地方政策對就業的支持力度與人才的流向相輔而行。就大灣區內的人才流動而言，不可避免要受到地方保護主義的限制。即便政府以人才共享為宗旨，但各市「行政級別」的差異已然使得「行政分割」愈演愈烈，加之灣區居民就業本就將行政級別納入考慮範圍，仍然無法逃離地方本位主義的魔咒。從目前的就業政策看，大部分旨在解決三地就業制度銜接，如《關於推進粵港澳大灣區職稱評價和職業資格認可的實施方案》就對港澳居民赴內地就業的資格認證提供了許多創新舉措。但是，這種創新舉措能否發揮實效仍要歸於各地實踐落實與否，尤其是在此前三地並無法治協同的理念下，對就業制度銜接的初步探索並不足以打破長期以來的地方本位主義。

2.人才稀缺與競合的現實掣肘

從目前大灣區所需要引進的高端人才抑或是緊缺人才的清單可以看出，所需領域大部分集中於金融、信息技術、生物醫藥等專業領域。在人才稀缺的情形下，三地所需人才又呈現競合關係，這將從根本上制約三地人才要素的流動。究其根源，自改革開放以來，廣東與港澳早已形成「前店後廠」的產業分工，加之經濟發展帶來的產業結構升級，粵港澳三地產業同構從而導致人才同構，三地不得不從人才共享轉向人才競爭關係。此外，從香港人才清單可以發現，其不斷擴充領域範圍，涵蓋藝術文化、知識產權、航空等多領域，但同時，澳門就業人才引進停滯不前，伴隨著香港的不斷加強，澳門很可能在新一輪人才競爭中錯過時機。如若不能實現三地就業人才共享流動，激烈的人才競爭必然致使三地發展各異，難以建設成為具有國際競爭力的大灣區人才高地。

三、大灣區就業政策的法治協同進路

基於上述現實困境，探索大灣區就業政策的法治協同進路是推進大灣區三地法律規則銜接的重要指引，能夠協調三地就業政策差異和消解三地人才競合現狀，逐步推進人才資源共享流動。在建設大灣區人才高地的背景下，宜採取完善大灣區就業政策體系、推動政府創新就業監管及人才引進和構築多主體參與的就業保障措施的法治協同進路，借以重新建構大灣區的就業法治體系。

（一）完善大灣區就業政策體系

1.建構政策制定主體協同機制

就業政策關涉多種領域，且當前社會分工複雜以及行業升級轉型加快，三地就業政策始終囿於碎片化的內生困境。對此，實質原因即在於三地就業政策的制定主體堅持本位主義，自主性較強，尤其是港澳兩府享有高度自治權，致使三地在就業政策協同方面缺乏交流合作。而政策制定主體協同機制的建立能夠促進粵港澳三地加強政策制定的合作交流。基於該協同機制的內在機理為促進粵港澳三地法律規則的銜接，建議三地就業政策制定主體的交流平台由大灣區法律部門聯席會議承擔，制定主體主要涉及廣東省司法廳、香港特區政府律政司、澳門特區政府行政法務司、珠三角九市司法部門以及三地人力資源管理部門等。若能實現上述制定主體全過程參與就業政策的制定，將有望實現三地人才有序流動的共同對話，一方面，提升三地政策的透明度，促進三地實現就業信息互通與人才資源共享，更加有助於為大灣區居民提供良性的就業環境和穩妥的就業途徑。另一方面，三地的共同對話可以促進就業政策的有效落實，進一步改善政策內容重合、模糊規定無法具體細化的態勢，從而制定出更加符合三地自身人才引進的就業政策，提升就業政策的執行力度。

2.制定總攬性的大灣區就業政策

針對大灣區就業總攬性政策的缺失和港澳政策的偏封閉性，有必要制定統一的大灣區就業政策，用以完善大灣區就業法治體系。在前述政策制定主體協同的情形下，建議由粵港澳大灣區建設領導小組牽頭，會同廣東省政府、港澳兩府以及珠三角九市政府，研究共同制定《粵港澳大灣區居民就業規劃綱要》（下稱《規劃》），負責統籌規劃大灣區內居民就業的具體實施，《規劃》既是關於大灣區就業的常態性規劃，亦是後續各地方制定就業政策的合法性基礎。

《規劃》的內容安排應以就業政策的法治協同為觀照，具體分為四個部分。第一，制定目標。《規劃》旨在推進三地就業政策的銜接與對接，便利居民就業並深度融合三地人才資源，實現就業人才有序流動的法治願景。第二，港澳居民進入內地就業的管理與監督。綜合歸納現有港澳居民進入內地就業的政策舉措，將申請條件和資格形成統一的規範文本，並明確各領域執業資格的互認條件。第三，港澳向內地居民提供的就業便利舉措。將港澳人才引進計劃的適用領域、範圍、申請條件和審核程序進行優化，尤其是放寬大灣區內地居民赴港赴澳就業的申請條件。第四，大灣區就業保障措施。著重加強就業基礎設施建設，圍繞青年就業總體布局並結合大灣區青年就業計劃，發揮前海深港青年夢工場、橫琴澳門青年創業谷等就業創業孵化載體的地理優勢，助力青年就業的基礎設施建設。同時，優化社會保險管理，加強保障港澳就業居民依法參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益。

（二）推動政府創新就業監管及人才引進

1.成立大灣區就業協同委員會

如今大灣區的合作方式以行政性合作為主，而區域發展之共性挑戰亦要求以跨行政的合作方式重新建立協同互利的關係。為推動粵港澳三地以行政合作加強就業政策的法治協同，打破現存的地方本位壁壘，建議由三地政府牽頭成立大灣區就業協同委員會。大灣區就業協同委員會堅持以「協商式合作主義」為宗旨，在充分尊重港澳特區政府自治權的基礎上，推進大灣區就業政策的共商共治，協調三地就業政策衝突。其成員由三地各自指派內部公職人員全程參與，同時吸收法學專家、各行業代表人物和有關學者加入。委員會的職能為協調就業、社保規則和人才引進等的銜接事項，定期召開粵港澳三地就業協同聯席會議，及時研究和討論三地提交討論的就業提案或遇到的問題，形成決議有效供給各地實踐。此外，大灣區就業協同委員會既然由政府牽頭，就要承擔「執法監督者」的角色，負責監督各地就業政策的落實，調研實際執行情況並總結存在的問題，向各級政府及相關部門，抑或人大等立法機關提供相應的對策建議，在監督層面推動三地就業法治協同建設轉型升級、走向深度合作。

2.形成具有地緣特色的人才分類引進機制

人才作為第一資源，是支持粵港澳三地發展建設所仰仗的基礎。但是，從地緣上看，粵港澳三地人才引進失衡，尤其是以港澳為主。以香港為例，其產業政策與人才政策互不適配，加之緊缺人才的範圍並非僅涉及傳統行業，甚至旁及新興行業（如金融科技）。因此，三地政府按照各自地緣特色的建立人才分類引進機制有助於解決就業政策與人才引進不適配的問題。這就意味著，要在整合三地資源優勢的基礎上，由政府規劃和調整產業合理布局，在大灣區內形成具有地緣特色的區域產業均衡發展格局。如廣東省九市可以發揮土地資源的優勢，集中發展綜合性和現代性產業，推動港澳產業入駐前海深港現代服務業合作區和橫琴粵澳深度合作區，在合作區內推動人才資源互享流通，合作區外按照地域產業特色分類引進人才。香港特區發揮其金融、科技等產業優勢，分梯度引進各層次人才；澳門特區繼續沿襲傳統產業的優勢，圍繞旅遊業、博彩業、酒店業引進人才就業。在各地產業合理分工的基礎上，由政府編制《粵港澳大灣區急需緊缺人才目錄》為人才引進提供就業方向和精準指引。

（三）構築多主體參與的就業保障措施

1.加強與高校、智庫及其他科研機構的合作

在社會層面，高校、智庫及其他科研機構承擔了人才培養的社會分工，粵港澳三地自身輸入人才的質量直接關係到三地人才就業形勢。這就要求，粵港澳三地的高校、智庫及其他科研機構對於人才的培養應該走向精準化。第一，港澳高校面向自身特色和強勢領域向內地輸出人才，內地高校結合大灣區所需和緊缺人才清單著重培養專項人才，避免人才培養競合。第二，推進校企合作，大灣區高校與企業間形成合作關係有助於培養符合大灣區發展、填補就業缺口的適配型人才。第三，與高校、智庫及其他科研機構合作共建人才資源數據庫，形成便利粵港澳三地居民就業的一體化服務平台，向居民提供就業咨詢指導和服務。此外，充分釋放人才數據庫的共享功能，在線上、線下形成人才交流匯聚的平台，實現三地人才資源互享。

2.探索行業協會和灣區居民參與建設

第一，探索建立由行業協會參與的就業協同評價機制。大灣區各行業協會作為行政機關與各行各業溝通的紐帶，亦是聯結居民就業保障和政策實施的橋樑。行業協會對本行業的熟習程度和專業評價是建立就業協同評價機制的先決條件，通過就業協同評價機制有助於灣區居民知悉所需就業崗位的具體情況，幫助其實現三地就業信息的快速篩選。第二，加強灣區居民（尤其是港澳青年）融入大灣區就業發展的國家認同感。在制定涉及大灣區就業政策的過程中，特別是有關就業保障的內容，應當提供居民得以交流就業信息和反映就業評價的線上平台，以此凝聚社會共識並真正實現灣區居民的全過程參與。第三，發揮「一國兩制」的「先行先試」制度優勢，維護灣區居民的社會保障權益。按照循序漸進原則促進大灣區社保規則的銜接，尤其是推動三地社保供給協同，增強灣區居民參與就業的積極性和主動性。

四、結語

實現居民就業和人才雙向流動是大灣區建設人才高地的重要議題，其本質在於如何平衡地方利益保護和整體人才資源共享的爭持。粵港澳三地現有的就業政策已基本形成規範體系，但在建設大灣區人才高地的背景下仍不能完全促進人才雙向流動，依然存在政策的內生性困境和外在的影響因素，亟待三地通過行政性合作加以探索就業政策銜接問題，實現大灣區就業政策的法治協同。置身於「一國兩制」所賦予先行先試的制度語境下，港澳具有融入大灣區發展大局的優越性，珠三角九市亦是如此，通過三地政府共同努力推進就業政策的法治協同有助於保障居民就業權益並落實民生舉措，為大灣區法律規則銜接提供模式借鑒。

本文發表於《紫荊論壇》2022年7-8月號第74-81頁