《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

曾    悠 I 澳門創新發展研究會副理事長

鄧卓輝 I 澳門經濟學會監事

「居者有其屋」是澳門居民普遍的美好生活願望，住屋問題已成為澳門民生建設的重中之重。針對房地產價格過高的問題，澳門特區政府把應對政策寫進了第一個和第二個五年發展規劃。本文旨在評估澳門房地產市場的基本情況上，進一步對第五屆政府提出的全新階梯房屋政策進行解讀，並整理歸納五類房屋的供求規劃。

近年澳門房屋市場發展

(一)澳門樓市需求管理措施

近十年來，基於本地經濟急速發展、獨特的人口結構，以及較寬鬆的貨幣環境等原因，澳門私人房屋價格超出中等收入家庭尤其是青年居民的負擔能力，成為近年來政府及社會高度關注的議題。即使新冠疫情嚴重打擊了以旅遊業為支柱的澳門經濟，居民失業率亦上升至近十年以來最高水平，但私人房屋價格並沒有因此出現太大跌幅。

事實上，澳門特區政府近年來推出了一系列房地產市場管理與協助居民置業的措施，對壓制投機、穩定市場發揮了一定成效。例如，自2018年起向取得非首個居住用途不動產的取得人加徵5%或10%的取得印花稅，同時放寬對合資格首置青年居民的銀行按揭成數，如價值超過330萬元(澳門元，下同)但在800萬元或以下的中價住宅物業，最高按揭成數為80%。在一系列房地產市場需求管理措施下，私人房地產市場及樓價大致保持平穩發展，平均住宅樓價已連續5個年度維持在約10萬元/每平方米的水平。根據澳門財政局資料，2021年的住宅成交中，購入當天不持有住宅的本地自然人買家(首次置業本地居民)約佔總成交量的82%，上述比例自2019年起均維持在80%以上水平，可見目前澳門私人房地產市場買方基本是以首次置業的本地居民為主，投資者比例較小。

此外，值得一提的是，澳門特區政府亦從租賃市場方面着手，近年透過修改《民法典》不動產租賃法律制度，以及向下調整出租房屋稅率等措施，鼓勵業主作主動稅務申報的同時，對增加市場上租盤的供應方面發揮了一定作用。

(二)澳門樓價近期走勢

根據澳門統計局數據(圖表1)，反映整體住宅樓價實質變化的住宅樓價指數，2018年至2021年間穩定在265至267點水平(2011年=100點)，2021年全年樓價指數按年下跌0.1%。雖然對比基期2011年，樓價在10年間上升了超過1.6倍，但最近數年均維持在較穩定水平。細化分析，近年來實用面積在50平方米以下及50至74.9平方米的中小型單位樓價明顯領先大單位樓價，反映了本地居民對中小型住宅單位的需求。成交價方面，如圖表2所示，2021年全年平均住宅樓價為每平方米103,859元，同比下跌1.1%。值得指出的是，2021年全年住宅成交數目6,001宗，為2015年以來最低水平。新冠疫情重創澳門經濟，但房地產市場目前總體保持穩定，市場呈量跌價穩、價格穩中輕微向下的態勢。

(三)樓價升幅高於收入升幅

澳門樓價自2009至2021年間，由每平方米23,235元升至103,859元，升幅約3.5倍，而同期，本地居民月工作收入中位數，由10,000元升至20,000元，升幅僅1倍。在經濟與收入快速增長的同時，居民對於住宅的購買力反而下降。根據澳門統計局《2017/2018住戶收支調查》，有75.2%住戶居住在自置或由其成員擁有的住宅單位內，較同調查的5年前下跌0.5個百分點；租用單位的住戶則增加0.8個百分點至20.5%。另按《2016中期人口統計》時擁有自置單位的住戶成員歲組分析，年齡在55歲及以上的佔總數42.5%；年齡在34歲及以下的只佔13.3%，可見能成為業主的青年人佔比較小。

(四)房貸佔家庭收入的比例

澳門雖然沒有定期公布房貸佔家庭收入比例的官方數據，但根據《2016中期人口統計》，居於自置單位的住戶中，無須支付按揭供款的佔66.8%，須支付按揭供款的則佔33.2%。若按供款金額劃分，有 24.2%的住戶每月須支付10,000至14,999元的供款；20%住戶每月供款少於5,000元。因此，澳門居民的房貸負擔視乎房屋的購入時期、房屋類型等而有較大的差異。早年購入房屋的居民大多已無須支付按揭供款，但年青家庭或近年才購置私人房屋的家庭，其按揭供款負擔則會較大。總的來說，按上述統計，私人房屋的住戶每月平均供款12,363元，同期住戶每月工作收入平均數40,575元，以此推算房貸佔家庭工作收入比率大概為30%左右。然而，面對美國將進入加息周期，澳門元政策利率大致跟隨美元利率而變動，澳門貨幣市場以至零售層面的加息速度與幅度，亦受港澳兩地銀行體系的流動資金情況影響。如澳門元及港元最優惠貸款利率在美息上調後跟隨上升的幅度較大，或將加重近年置業居民的按揭供款負擔，對樓價本身亦可能產生一定影響。

澳門各類階梯房屋的相關規定

澳門階梯房屋包括五種房屋類型，從最下層到最上層依次是社會房屋、經濟房屋、夾心房屋、長者公寓及私人房屋。前兩類是純粹的公屋房屋，後三類在不同程度上帶有私人資產性質的房屋。根據公開資料，以下分別對五類房屋的相關規定進行簡要介紹。

第一，社會房屋。社屋是一種用作租賃的公共房屋，是由澳門房屋部門管理、分配並以出租方式給予符合資格的家團或個人作居住用途的公屋單位。截至2021年6月底，澳門社屋單位總量為15,037個，佔澳門房屋單位總數的比例約為6.3%。已入住單位為13,377個，入住人數為29,429人。澳門通過法律明確社屋申請人（家團）的資格及其收入及資產限額。社屋的家團申請須由一名年滿18歲、在澳門連續或間斷居留至少7年、且為澳門永久性居民的家團成員提出。而社屋申請人每月總收入是設定限制的，目前1人家團的每月總收入上限為12,750元，按家團人數上調收入上限，7人或以上的家團每月總收入限制為37,300元。同樣地，1人家團的總資產上限為275,400元，按家團人數上調收入上限，7人或以上的家團總資產上限為805,700元。

目前，澳門社屋已實現恒常性申請機制。從已入住社屋的家團收入來看，截至2021年11月4日，社屋租戶的家團月收入中位數為一人家團的3,450元至十人家團的35,634元，有部分家團群組，包括2人家團及8人家團收入中位數低於最低維生指數。

第二，經濟房屋。經屋是一種用作出售的公共房屋。根據最近一次修改的經濟房屋法律，經濟房屋是由政府直接出資興建的公屋房屋，協助具特定收入水平及財產的本澳居民解決住房問題。經濟房屋只可用作自住用途，並對私人房屋市場及社會房屋政策起著補充性作用。截至2021年6月底，全澳經屋單位數為36,963個，約佔本澳房屋總數15.5%，已入住單位數為36,588個，入住人數約為113,409人。澳門通過法律明確經屋申請人（家團）的資格及其收入及資產限額。經屋申請資格較為嚴格，包括：申請必須由1名在澳門連續或間斷居留至少7年的澳門特別行政區永久性居民提出、以家團方式申請的申請人須年滿18歲（個人申請人須年滿23歲）、申請人在申請前1年須至少有183日身處澳門、申請前10年內不得擁有私人物業等。每批經屋均以行政長官的批示對申請者收入和資產上限作出訂定。目前，經屋收入下限是與社屋上限相銜接，經屋申請人群為收入高於社屋申請資格的個人或家團。目前，經屋一人家團收入上限為38,350元，二人或以上家團收入上限則為76,690元。經屋申請者需滿足特定資產條件。資產上限分別為1,254,900元及2,509,800元。2021年新修訂的《經濟房屋法》明確了「經屋永遠姓經」，消除了經屋的投資屬性，大大減少了一些帶有投資意圖的申請。

第三，夾心房屋。由於申請條件的限制，澳門在私人房屋與經屋市場之間存在一批夾心階層。他們既沒有能力買私樓，但又高於經屋申請的門檻。為此，第五屆特區政府提出了夾心階層房屋，把其定為私人樓宇的性質，作為五階梯房屋的中間銜接層。為落實有關施政理念，經前期調查研究後，政府跨部門小組提出《澳門夾心階層住房方案》，在2020年10月13日至12月11日期間進行公開諮詢，藉此廣泛聽取澳門社會各界的意見，以進一步合理構建置業階梯。根據主民意，夾屋的基本特徵是：其屬性為私人房屋，面積和配置優於經屋，定價高於經屋低於私人樓宇。隨着收入及生活要求的改變，夾屋購買者可以在一定年限之後在住宅市場上出售夾屋，進而購買更理想的私樓。夾屋的轉讓條款將在諮詢意見的基礎上，通過立法加以確定。

第四，長者公寓。儘管社屋和經屋可照顧到經濟困難的長者，但始終未能覆蓋一批有舊式樓宇自置單位的長者。這些長者通常居住在「唐樓」，沒有安裝電梯，但存在上下樓困難的情況。社會普遍期望為這批長者解決居住問題。為此，本屆特區政府提出了長者公寓的新階梯房屋。長者公寓是為優先向居住於舊式樓宇的長者提供具無障礙條件及長者配套服務的租住單位。租住長者公寓的長者經濟上需要有適當的承擔能力。目前，特區政府已在澳門黑沙環P地段興建第一期長者公寓，提供約1,800個單位，預期2024年落成。

第五，私人樓宇。目前，超過七成的澳門居民擁有私人物業。私人樓宇自然是階梯房屋政策的最頂層。私人房屋大起大落不利金融安全，而特區政府的政策取態是繼續促進私樓市場健康發展，也會考慮未來選擇合適地塊拍賣，推進更多中小型居住單位的供應。

綜上所述，階梯房屋是系統性的住房供應計劃，它考慮到不同社會階層的人群安居需要和購買能力，是更好解決澳門居民住房問題的政策方案。

澳門階梯房屋的供應及需求規劃

房屋供應受到多重因素的影響，包括經濟產業發展、人口增長、投資需求等。過去數十年，澳門房屋供應亦體現了各種因素相互交織的影響；房屋需求方面，影響房屋需求主要有三個因素，分別是人口、居民收入及市場(包括房屋市場及資金市場)，其中人口是影響房屋新增需求的最重要因素，而人口因素又受到結婚、離婚、出生率、人口遷移、住戶分拆等社會因素所影響。回歸以來，隨着澳門社會經濟發展和人口增加，雖然各類型房屋的數量亦在增加，但住房結構性問題也逐漸顯現。澳門住宅單位的總體供應量足夠，但不容忽視的是，部分澳門居民仍存在基本住房問題。

回歸後的千禧年代，亦即2000至2010年間，本地人口持續增長，住宅單位總落成量為26,485個，年均落成約2,400個。2010年末，澳門總戶數為16.97萬戶，平均每戶3.04人；住宅單位總數為19.30萬個，空置住宅單位1.67萬個。此時住宅單位數超過總戶數，供應滿足住戶數量所構成的剛性需求。2011至2020年間，人口變化與房屋供應關係較為密切。住宅單位總落成量為45,291個，年均落成約4,500 個。2020年末，總戶數增加至19.97萬戶，平均每戶由3.04 人下降至2.99人；面對住戶小型化趨勢持續及分支家庭拆戶的需求，此時住宅單位總數增加至23.63 萬個，超出總戶數供應總量，仍能滿足由人口及住戶數目帶動的剛性需求。截至2021 年6 月，空置單位總數為16,655 個，總體空置率約為7.0%。值得指出的是，大型單位的空置率高是澳門房屋供應結構中較為突出的現象，150 平方米或以上的單位空置率約為17.2%，而100至149.9平方米為8.9%，均高於總體空置。

截至2021 年6 月底，澳門共有238,464個住宅單位，當中社會房屋共15,037個，約佔6.3%；經濟房屋共36,963 個，約佔15.5%；私人住宅共186,464 個，約佔78.2%。公共房屋(包括社會房屋和經濟房屋)在整體住宅中的佔比，由2009年時的約16%上升至現時約22%，在私人房屋價格高企的背景下，公共房屋在滿足澳門居民住屋需求上發揮日益重要的作用。

社會房屋方面，在短中期供應相對充足的情況下，加上政府對輪候家團發放的住屋臨時補助，以及自2020年8月20日起實施的恆常性申請機制，社屋應基本能解決低收入家庭的住屋問題、照顧基層居民住屋需要，為澳門社會築起了一張「住屋安全網」。根據澳門房屋局資料，已啟動社屋恆常性申請家團的前期分配工作，並爭取在2022年中安排首批家團上樓。截至2022年3月中，房屋局已完成3,184個「恆常性社會房屋申請」的資格審查，其中，有2,242個申請獲接納(約佔70%)。

經濟房屋方面，澳門房屋局公布了2021年經濟房屋申請的臨時排序名單，是次申請由2021年7月14日至11月30日，期間共收到11,707份申請表。是次申請為新修訂《經濟房屋法》後的首次公開申請，加入了經濟房屋去投資化的有關規定，經屋再不能流入私人市場，大大減低了藉經屋投機套利的空間，並改為計分排序，有利於家庭申請。是次可供申請購買的經屋將建於新城A區，合共5,254個單位，包括242個一房廳、4,478個兩房廳及534個三房廳單位。結果獲接納的申請有9,667份，其中家庭申請有6,368份(約佔65%)。對比新修訂《經濟房屋法》之前的經屋申請，如2019年期的3,011個經屋單位開放申請，共收到35,726份齊備文件的申請表，即平均近12個家庭競爭1個單位，而2021年經屋申請競爭率大減至不足2個家庭競爭1個單位，且扣除個人申請，家庭申請成功上樓機會將更大，可見修法對經屋的去投資化作用效果明顯，修法後的經屋申請數量應較能反映實際需求。

澳門特區政府於2022年初公布了《澳門特別行政區居住用途房屋政策研究》，研究逐一推算出五階梯房屋未來的需求數量。

社屋方面：推算出2025及2030年社會房屋所需總量的區間中值分別為17,394及18,166間，扣除現時社屋總量15,037間，其供需差額分別為2,350間（2025年）及3,100間（2030年），而未來可提供社屋數為6,150個，其中在建單位有2,100個，規劃中單位有4,050個。因此，未來社屋供應量充足。

經屋方面：推算出2025及2030年經屋所需總量的區間中值分別為57,399及59,949間，扣除現時經屋總量36,963間，其供需差額分別為20,400間（2025年）及23,000間（2030年），而未來可提供經屋數為23,950個，其中在建單位有3,017個，規劃中單位有20,933個。此供應量大於2025年供需差額預測數（20,400個單位），因此也可基本達到2030年供需差額預測數（23,000個單位）。

夾屋方面：推算出由現在至2025年及2030年夾心房屋的需求數量分別為5,400間（2025年）及10,100間（2030年）。特區政府在不影響現有公共房屋建設所需用地的前提下，將陸續啟動夾屋興建。未來五年擬規劃興建夾心房屋7,000至10,000個單位，並爭取本屆政府內推出先導性夾心房屋計劃。

長者公寓方面：推算出長者公寓由現在至2025及2030年的需求區間中值分別為2,800間（2025年）及3,400間（2030年）。目前已推出長者公寓先導計劃可提供1,815個單位。特區政府將在完成長者公寓先導計劃的基礎上，根據人口結構中的長者比例、自置物業的數據、自置物業的樓宇特徵等因素分析，以及基於申請的具體情況，明確長者公寓興建量。

私人房屋方面：推算出由現在至2030年私人房屋需求估算最大值為25,600間。特區政府將按各區現況及社會發展的實際需求，開展私人樓宇用地計劃工作，研究制定法律，適時選取合適的土地公開招標。土地拍賣將按私人市場的實際發展情況適時、有序推出。

本文認為，雖然特區政府對澳門未來房屋供應作出了基本規劃安排，但仍需要視乎人口結構、經濟環境及市場因素等實際情況及變化，對具體安排作出不斷調整優化。因此，政府應根據人口普查詳細結果和相關的預測資料作適時更新和調整有關研究。特區政府可根據社會和市場的實際情況，通過動態調整房屋政策和房屋供應計劃，預留各個階梯房屋之間的轉換餘量，適時有序推出各階梯房屋供應。

本文發表於《紫荊論壇》2022年7-8月號第82-87頁