《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

曹二寶 I 清華大學深圳國際研究生院兼職教授

今年7月1日，習近平總書記在香港回歸25周年慶祝大會上發表講話指出：「必須堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一。」（簡稱「兩權統一」）並將「兩權統一」列為「『一國兩制』的實踐規律」，要求我們「深刻理解和準確把握」。聯繫今天坊間解讀中央管治權的「全面」和香港自治權的「高度」，常有一些誤區，本文就如何理解「全面」和「高度」各自的準確涵義，結合「一國兩制」25年來實踐的正反面經驗，談一些學習體會。

一、中央管治權「全面」的準確涵義

香港回歸17周年前夕，即2014年6月，國務院新聞辦發表「白皮書」，題為《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》，正式提出「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」。自那時以來，坊間解讀「中央全面管治權」，常見的方法是羅列，好像列舉越多越「全面」，難免就有常識性誤讀，如主權治權混淆而將國家主權也列入中央管治權；又如將中央對已授權「港人治港」、高度自治的事務有「監督權」列入中央管治權，實際是說中央在這種情況下只有監督權，沒有管治權。似應看到，中央管治權的「全面」，是非常精準的概念，不在其多而在其「全」。不妨從「全部」、「全歸屬」、「全覆蓋」這三個「全」的角度，來深刻理解和準確把握「全面」的涵義。

1、中央是全部香港治權的「源頭」。正如習近平總書記「七一」香港講話所說：「中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭。」眾所周知，舉凡主權只能由中央行使的主體，全國只有唯一的一個即中央，這個國家就是「單一制」，如我國；若有多個主權主體，包括中央和地方或每個地方都是主權的主體，這個國家就是「複合制」，如美英加澳德等「聯邦制」或「邦聯制」國家。我國作為單一制國家，中央是全部主權包括地方主權的唯一主體。就是說，單一制國家的主權只能由中央行使，是不可分割或轉讓的。而治權與主權不同，無論單一制還是複合制國家，治權都由主權派生，可以轉讓或分享。這就提示我們，主權與治權是兩回事又是不混淆的。我們常用兩句話來形容「中國收回香港」這個重大歷史事件：中央恢復行使對港主權，同時擁有對港全面管治權，就準確反映了在我們這個單一制國家，主權治權既不可混淆，也不可分離。

坊間以羅列方式解讀「中央全面管治權」時，往往把國防、外交這兩項主權也納入其中，並說對於已授予「港人治港」、高度自治的權力，中央只有「監督權」。反映了人們內心仍未消除這樣一種疑慮：既已授予「港人治港」、高度自治，中央若再擁有或行使對香港的管治權，是否就會削弱「港人治港」的權力？高度自治是否就會成了「低度」自治或沒有自治？於是就拿國家主權和中央對「港人治港」有「監督權」，去為中央管治權的「全面」來「充數」。殊不知：

（1）將國防、外交等國家主權納入中央管治權，是「摁下了葫蘆又浮起了瓢」，是否忘了「主權治權不可混淆」？單一制國家的主權只能由中央行使，不能轉讓或分享；管治權屬於治權範疇，其作為主權的衍生物，可以轉讓或分享。我國是單一制國家，即使基本法在規定國防、外交權須由中央政府行使時，用了「負責管理」這個詞，也不能改變這兩項權力都是只能由中央行使的主權，而非管治權；若因此將它們列入管治權範疇，就意味主權可以授予香港特區或「港人」行使，而抵觸了單一制下的國家主權只能由中央行使、不可轉讓或分享的原則。

（2）中央對已授予「港人治港」的權力，若僅限於「監督權」而沒有管治權，是否又忘了「主權治權不可分」？中國收回香港，就是由中央對香港的主權和治權，一起恢復行使或擁有，絕不是所謂「主權歸中央，治權歸香港」。香港從1840年開始被英國佔領，它就不是殖民地，「主權從來在我」，所以「主權問題不能談判」、中國收回香港是「恢復行使」而非「收回」或「交接」主權。但香港被英國佔領期間，統治權是佔領者的，管治權就在它手裡，中國沒法行使主權，也就不擁有對香港的管治權。所謂「主權換治權」或「最大程度的自治」或「完全自治」，都是分離主權和治權的「癡人說夢」，實質是企圖在中國收回香港後，延續「英人治港」或製造「兩個中國」（鄧小平語）。隨著香港回歸中國，中央政府對香港這個直轄於自己的地方行政區域，在恢復行使主權的同時，就擁有了全面管治權。就是習近平總書記講的，從回歸那一天起，香港重新納入了國家治理體系。「治理體系」屬於管治權或治權範疇。

綜上，香港沒有主權也不固有治權，香港的自治權都是獲中央授權才享有的。這就是中央管治權「全面」的第一個涵義：香港全部治權的「源頭」在中央。不妨說，所謂「全面」就是「全部」。

2、沒有明確「權屬」的香港治權全都歸屬中央。這又是單一制和複合制的重大區別：前者沒有「剩餘權力」，後者將沒有「權屬」的權力統稱為「剩餘權力」，可通過協商再決定誰屬。我國是單一制，香港治權中凡沒有「權屬」的權力，全部歸屬中央，「治權」領域沒有「剩餘權力」。基本法第20條規定：香港特別行政區享有中央授予的「其他權力」，其立法本意就是，凡是基本法沒有明確，或者我國憲法和其他全國性法律，也沒有明確香港治權之「權屬」的領域，其管治權全都屬於中央。這是中央管治權「全面」的第二個涵義，也是其所謂「全面」的最大範疇的涵義，不妨稱為「全歸屬」。

3、中央授予香港高度自治權的同時，保留了同一治權在手裡，假如香港行使不當，中央就可直接行使這一治權。從這個意義上說，中央對香港的管治權，覆蓋了中央授予香港自治權的全領域，不妨稱為「全覆蓋」。這也是香港回歸以來，直至今天，每當中央行使這項權力時，人們最感困惑或經常詬病是所謂「中央干預」的地方。

記得2004年3月，我奉命在香港中聯辦，首次會見立法會的反對派議員代表時，他們對當時新華社報道的全國人大常委會將解釋基本法部分條款（「簡稱「人大釋法」）提出的「質疑」就是：人大已將屬於它的「釋法權」授予香港法院了，就再無權「釋法」了，否則香港的高度自治就變成「低度」自治或沒有自治了。當時我就引用了鄧小平的「兩不是論」（「港人治港」不是中央不管，高度自治不是「完全自治」），說明中央授予香港法院「釋法權」時，並未放棄其固有的「釋法權」；現在中央依法行使保留在自己手裡的「釋法權」，非但不影響更不是收回香港法院的「釋法權」，反而可以保障香港法院的釋法權，得到正確有效的運用。這是因為，香港享有的自治權只是「高度」而非「完全」，「高度」以外的香港治權，中央在授權香港自治權時仍保留在自己手裡，現中央行使這些香港治權，絕對不會影響，更不會降低或取消香港的高度自治權。記得當時他們就表示，從未聽說過鄧小平的這些論述，當場逐字記下。會見後，我還請同事將鄧小平「兩不是論」的原文，複製送給他們。

時至今日，每當看到坊間對「中央全面管治權」的解讀，論及中央已授予香港自治的權力，都說中央只有「監督權」而不能行使管治權時，才意識到鄧小平的「兩不是論」，不只是香港反對派的「盲區」，可能也是一些宣傳「中央全面管治權」的專家學者，或做港澳工作的朋友的「盲區」。因此，有必要對中央管治權「全面」的第三個涵義，就是「全覆蓋」涵義，特別做個歷史回放，與大家分享：

（1）史料顯示，鄧小平是在創製「一國兩制」構想過程中，通過面談香港各界人士和慎重思考之後，才同意將「港人治港」列入中央解決香港問題的基本方針政策（史稱「十二條」，1983年4月22日中央政治局擴大會議批准）。這是因為，地方與中央的權力有機結合，無論歷史和現實，或世界與中國，無論單一制還是複合制，都有先例，也積累了豐富經驗，但地方自治的權力，由實行同國家主體制度根本不同的「另一制」的地方的「當地人」來行使，如「港人治港」，就連中央解決台灣問題的基本方針政策（史稱「葉九條」）都沒有「台人治台」，的確是史無前例（「澳人治澳」是在闡明「十二條」的中英聯合聲明於1984年9月26日草簽後第8天，即10月3日，才由鄧小平宣布的）。

（2）仔細研讀鄧小平有關「港人治港」的經典論述，就會發現，他對「港人治港」這個「英人治港」下沒有先例可循的治港模式，劃出了一條著名的「界限和標準」：「必須以愛國者為主體」，而且設置了一個強有力的平衡機制：必須「保持中央的某些權力」。這是香港基本法草案最初幾稿沒有明確，後經主持起草工作的鄧小平做出振聾發聵的警示，才增寫進去的，堪稱「一國兩制」構想里程碑式的濃墨重彩之筆！

1987年4月16日，鄧小平會見香港基本法草委時，就發出了著名的預警：「還有一個問題必須說明：切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。」「如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想」，香港「總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以請諸位考慮，基本法要照顧到這些方面」。

請注意，鄧小平這裡強調「不能全由香港人來管、中央也要管」或要「保持中央的某些權力」的範圍，恰恰是「香港的事情」，即基本法草案規定屬於特別行政區自治範圍的事務。據基本法內地草委邵天任（同蕭蔚雲、許崇德、吳建璠並稱基本法「四大護法」）回憶，基本法草委會按照鄧小平上述指示，對草案原稿做了系統梳理，重點對已授予「港人治港」的香港治權，都增加了「保持中央的某些權力」的規定。

鄧小平對他有關「香港的事情」不能「全由香港人來管」、必須「保持中央的某些權力」的思想，非常重視。1990年1月18日，即提出這個思想近3年、基本法草案最後定稿期間，他會見香港知名人士時特別提及：「考慮制定基本法時，我就講不能使中央政府無所作為。如果把香港變成反社會主義、反大陸的基地，中央政府就要干預，不干預會越搞越大。」

由此可見，「香港的事情」不能「全由香港人來管」、必須「保持中央的某些權力」，是鄧小平對「港人治港」所設立的確保「一國兩制」行穩致遠，最具創造性、最強有力的平衡機制。因此是中央管治權「全面」的核心涵義。

（3）香港基本法有三個條款，最體現中央管治權「全面」的這個核心涵義或稱「全覆蓋」的涵義，並在法律位階或層級上明確了，中央保留在自己手裡的香港治權，高於授予香港行使的香港治權：後者必須遵從前者。

一條是第48條，行政長官必須執行中央政府就「本法規定的事務」下達的「指令」（簡稱「中央指令」）。「本法規定的事務」就不限於中央事權的事務，還包括已經授權香港自行管理的事務。而就「香港自行管理的事務」下達行政指令，又恰是基本法授予行政長官的權力，但絲毫不影響中央就同一香港治權範圍的事務，對行政長官下達指令的權力。中央指令的法律位階，高於行政長官的行政指令：後者「必須執行」前者。如以「港獨」為綱領的「香港民族黨」，就是香港特首根據中央指令予以取締的，這是落實基本法這個條款的一次成功實踐。

另一條是第158條，就是「釋法權」那條。香港基本法對「釋法權」，只授予了兩個機構，一個是全國人大常委會（簡稱「人大」），另一個是香港法院。而且規定，人大和香港法院對整部基本法，包括特區自治範圍條款和中央管理的事務或中央與特區關係（簡稱「中央事權」）條款，全都可以解釋。就是說，人大可以解釋基本法的香港自治範圍條款，香港法院也可解釋香港自治範圍條款以外的「其他條款」，包括中央事權條款。但這兩個機構的「釋法權」，是可以重複行使的：香港法院對基本法同一條款的「釋法」，人大若認為不符合立法原意，就有權重新「釋法」；中央「釋法」和香港「釋法」的法律位階或層級，也不同：香港法院涉及到必須「釋法」的案件，在終局判決前應提請「人大釋法」，其判決必須依循「人大釋法」。誠如香港終審法院一個判詞所言，「人大釋法」是「主動、全面、不受限制」，香港法院的「釋法」則是「被動（所謂『民不舉官不糾』）、個案（只就某個案例）、受限制」（須提請和遵循人大釋法）。實際上，人大已經行使過對香港法院已「釋法」過的基本法自治範圍條款，再進行「釋法」的權力。就是關於「居港權」的那次釋法（1999年「6.26」釋法），是落實基本法「釋法權」條款的成功實踐：基本法第24條「香港永久居民」的定義，這是香港自治範圍條款，又是香港終審法院「釋法」過的同一條款。香港終審法院也在作出終局判決前，提請過「人大釋法」，就是著名的「剛果（金）」案例。

再一條是第17條，就是有關「立法權」那條。基本法將香港的立法權授予了香港立法會，但保留了由人大發回香港立法會制定的法律而令它「失效」的權力，當然沒有追溯力。全國人大常委會香港基本法委員會前主任喬曉陽特別講過，香港基本法有關「發回立即失效」的規定，跟人大有權撤銷內地各省市自治區制定的地方法規的規定，法律效果是一樣的，都是「失效」。唯因「撤銷」屬於立法權已授予了香港立法會，人大就以「發回」而令其失效。此外，「發回立即失效」的依據是不符合基本法有關中央事權條款，但被發回的香港法律的內容，卻不限於中央事權的事務，可以包括特區自治範圍的事務。就是說，中央有權發回而令其失效的香港法律，可以涉及香港自治範圍的事務。

綜上所述，中央對香港管治權之所以是「全面」的，就因為它是不包括主權的香港治權的「全部」（香港全部自治的「源頭」）、「全歸屬」（未明確「權屬」的全部香港治權）和「全覆蓋」（已授權香港自治仍保留在手裡的香港全部治權）。

二、香港自治權「高度」的準確涵義

習近平總書記「七一」香港講話指出：「中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。」重溫鄧小平著名的「兩不是論」中的一個「不是」：高度自治不是「完全自治」，對我們今天完整準確地理解和把握香港自治權「高度」的涵義，有重要指導意義。鄧小平1983年8月26日在會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時談及中國大陸和台灣和平統一的設想時說：「自治不能沒有限度，既有限度就不能完全。『完全自治』就是『兩個中國』，不是一個中國。」

以上談話同樣可以適用於香港的高度自治。在這裡，鄧小平揭示了享有自治權「高度」的準確函義：「有限度」，並透徹分析了若是沒有限度的自治即「完全自治」的嚴重危害，就是「兩個中國」。實際預警了：中央擁有香港治權而不用，僅靠「港人治港」即使實現了「愛國者為主體」，也會出現分裂中國的傾向如「港獨」。

按照鄧小平上述論斷，香港享有的高度自治，只是「有限度」的自治，「限度」以外的香港治權，都在中央手裡（前述中央管治權「全面」的三個涵義：「全部」、「全歸屬」、「全覆蓋」）。但觀坊間對香港享有的高度自治權的解讀，都只限於基本法授予特區的「三權」：行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這「三權」無疑是香港獲中央授權而享有的自治權，但除了「終審權」外並不能體現其「高度」所在，很多是單一制和複合制下的地方，如我國內地的省區市，或美英加澳德等國的州或邦，也有的，因此不是香港自治「高度」的準確涵義。香港自治權的「高度」，不限於這「三權」而有以下三個涵義：

1、香港自治「有限度」而非「完全」，限度以外的香港治權都屬中央。就是鄧小平講的「自治不能沒有限度」。「高度」本身就是一種限度：香港自治有「天花板」。這是香港自治權「高度」的第一個涵義，不妨稱為「有限度」。「有限度」的香港自治權，體現在兩方面：一方面，香港自治權不是香港自身固有的，都來自中央的授權：是「流」不是「源」；另方面，香港自治權是有上限或「天花板」的，這上限或「天花板」以外的香港治權，都在中央手裡。就是說，香港自治權不能全覆蓋香港治權領域，而中央管治權可以「全覆蓋」香港治權領域，「港人治港」就可以也必須同「中央治港」並行不悖。

既然擁有權力就有行使權力的隊伍，就不能說在香港治權領域，只能有「港人治港」一支管治隊伍，還必須有「中央治港」的管治隊伍。所謂「香港只有特區政府一支管治力量」，或「只有中環（香港特區政府在港島中環）治港，西環不治港」等說法，無論法理或現實，都不成立。

2、香港自治度，相對高於單一制或複合制下任何地方自治。這是香港自治權「高度」的第二個涵義，不妨稱為「相對最高」，以區別於中英談判時，英方代表團曾提出、被中方代表團斷然拒絕的「最高程度的自治」。就是說，香港享有的自治權，比單一制或複合制下任何地方所享有的自治權，其程度相對都高。或者說，香港享有的自治度，既高於單一制下的地方，如我國內地各省、直轄市或民族自治區，也高於複合制如聯邦制或邦聯制下的任何州或邦。

（1）香港自治度，相對高於我國內地省區市的治權。如社會經濟文化法律等制度，香港可實行與國家根本制度，即內地各省區市實行的社會主義制度，完全不同的資本主義制度。又如香港可以「中國香港」名義，與世界各國各地區談判和簽署政治領域以外任何領域的協議；可以「中國香港」名義參加不以國家為單位的國際組織，也可作為中國代表團的成員參加以國家為單位的國際組織並以「中國香港」名義發言，等等，都是我國內地任何省區市的外事辦公室都沒有的「外事權」。再如航空權，香港可以就不是往返或經停內地的各類航空權，同中國內地和世界各國的「航空夥伴」自行談判、簽署民用航空運輸協議，而這些自主航空權，在我國內地由中央授權國家民航總局行使，並未授權各省區市民航局。還有，香港可自行發行貨幣，財政收入全部用於自身需要、不上繳中央政府，中央不在香港徵稅，香港可有區徽區旗，等等，是內地各省區市都沒有的治權。這都是香港自治權高於單一制下任何地方自治權的有力例證，可以列舉很多。

（2）香港自治度，相對高於複合制國家任何地方。如司法終審權，就是美英加澳德等任何聯邦制或邦聯制國家的州或邦，都沒有的。又如立法維護國家安全，在美英澳加等國，都是國會或聯邦議會的權力，沒聽說美國加利福尼亞州或英國倫敦特區，制定過國家安全法。但在我國，中央給了香港特區一項特殊的授權，它可以自行立法維護國家安全（基本法第23條，港稱「23條立法」）。 再如維持社會治安和救助災害（簡稱「治安救災」），在美英澳加等聯邦制國家，既是聯邦政府警察總署或民政總署的權力，也是各邦或州政府警署或民政署的權力。但在我國，中央將「治安救災」權，只給了香港特區政府，未授權國家公安部或國家應急管理部；即使必要時由香港特區政府請求、經中央批准，中央駐港部隊可出動協助「治安救災」，也僅限於「協助」，這兩項香港治權仍屬特區政府，等等。

需說明的是，香港自治的「相對最高」這個涵義，是由香港實行與國家主體不同的制度所形成的「兩制」差異決定的。就是說，「一國兩制」下在國家層面，凡涉及香港事務，都不能說「只有『一國』之同，沒有『兩制』之別」。恰恰相反，維護「一國」原則同尊重「兩制」差異，必須「有機結合、任何時候不得偏廢」（中共十八大報告）。就如以上列舉的香港終審權、對國家安全自行立法、負責「治安救災」等香港的高度自治權，就是緣於香港的法律體系不同於國家主體即內地的法律體系，香港行使終審權，處理「23條立法」或「治安救災」引起的訴訟，就可以也必須依循「中央完全支持香港保持」的普通法制度。這就必然同國家行使終審權或制定香港國安法，或內地法院審理類似香港案件的訴訟，都有不同或差別；對這些由「兩制」形成的不同或差別，按照上引十八大報告的提法，中央的政策或原則是「尊重」而非取消。

3、享有中央授予香港的「其他」自治權。這就是香港基本法第20條規定的，香港特區還享有中央授予的「其他權力」；授權主體只限三家：全國人大、全國人大常委會和中央人民政府（「國務院」）。由於此類授權是開放的，即根據情況和需要陸續有來而無止境，香港自治權「高度」的這個涵義，是最寬泛的，不妨稱為「寬無界」。

如港台關係，就是由國務院發布關於處理港台關係的若干規定（史稱「錢七條」）來處理的。又如位於深港邊界的深圳河，拉直以後形成的「河套」地區，即深圳河以南一塊約1平方公里（100萬平米）的地方，版圖屬於香港特區、業權屬於深圳，但香港可以行使管理權，這是1997年7月1日，國務院第221號令授予香港特區的又一項自治權。再如深港邊境皇崗口岸實行「一地两检」，中央授權香港特區政府入境處和海關可在廣東省地域實行香港出入境管理制度，等等。可以說，體現香港自治權「高度」第三個涵義，即「寬無界」這個涵義的例子，香港回歸以來實踐「一國兩制」25年的過程中，真是不勝枚舉。

以上三個涵義的香港自治權，準確體現了其「高度」所在：絕非「低度」或沒有自治，更非「完全自治」，而是「有限度」、「相對最高」和「寬無界」的自治。

三、「兩權結合」或「兩權統一」是

「一國兩制」的核心

在香港回歸祖國已經25年多的今天，學習習近平總書記「七一」香港講話，就須重溫鄧小平對「港人治港」的經典論述。不難發現，鄧小平對「港人治港」確定的兩條限制，一是劃出「界限和標準」，即必須「以愛國者為主體」；二是設立強有力的平衡機制，即必須「保持中央的某些權力」，是同等重要、不能偏廢的。以習近平總書記為核心的黨中央，總結香港回歸以後「一國兩制」的實踐，特別是實現「港人治港」和行使中央對港管治權正反兩方面的經驗，則將兩者的「有機結合」，提升到了「一國兩制」這個「好制度」的核心地位。請看十九大報告列入「新時代中國特色社會主義基本方略」的「一國兩制」方針，其涉港澳部分只表述為「兩權結合」：「必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來 」，並與「確保『一國兩制』的方針不會變、不動搖，確保『一國兩制』的實踐不走樣、不變形」（簡稱「兩個確保」），僅以逗號相連。這就提示我們，「兩權結合」是「兩個確保」的前提。

從這個意義上看，「一國兩制」方針或制度的核心，只說是「愛國者為主體」，就不如說是「兩權結合」或「兩權統一」，更準確、更可靠、更現實、更可行。這是因為，「愛國者為主體」仍屬「港人治港」範疇，中央若因此而「放棄」行使對「香港的事情」即特區自治範圍事務的「某些權力」，或者只是通過「港人治港」來行使中央對香港的全面管治權，就仍是「一權獨行」而非「兩權結合」。「一國兩制」在治權領域就會出現權力失衡：即使「港人治港」實現了「愛國者為主體」，也不排除重蹈「港獨」滲入香港特區政權的舊轍。

這也是香港回歸祖國25年來，「港人治港」雖然實現了「愛國者為主體」，仍不能避免或屢屢發生不能確保「一國兩制」方針不變、實踐不偏的政局動蕩的重要原因。深刻記取教訓，避免再走彎路，就有必要將「兩權結合」或「兩權統一」，即香港治權領域的「中央治港」與「港人治港」各司其職，而非其中「一權獨行」如「港人治港」（即使實現了「愛國者為主體」），亦非其中一權通過另一權來行使（如中央全面管治權通過特區高度自治權來實現），作為「一國兩制」方針或制度的核心，正如十九大報告指出的：只有「兩權結合」，才能確保「一國兩制」的「方針不會變、不動搖」，「實踐不走樣、不變形」。也正如習近平總書記「七一」香港講話指出的：只有「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的」，「才能夠把特別行政區治理好」，才能「確保『一國兩制』事業始終朝著正確的方向行穩致遠」。

本文發表於《紫荊論壇》2022年9-10月號第2-9頁