《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

張    雲 I 廣東工業大學法學院碩士研究生

詹鵬瑋 I 澳門科技大學法學院博士研究生

跨域性鄰避治理面臨著數字孿生城市建設帶來的新環境與新機遇，本文探討如何善用其賦能作用為粵港澳大灣區城市的跨域性鄰避治理提供新動力和新思路。

隨著我國城市化走向深水區，大型公共服務設施的建設與更新成為必然，但因其負外部性和潛在風險，往往會引發周邊居民的不滿情緒與反對行動。進入新千年，「普遍化」「常態化」逐漸成為我國城市鄰避情境（Not In My Backyard，NIMBY）的新態勢。為規避鄰避衝突，地方政府往往遵循「最小抵抗和最小成本」的原則，將其規劃布局在遠離市區的城市邊緣地帶。然而各地城區範圍的延展下，風險外溢的可能性提高，跨域性鄰避設施會造成發起地政府與影響地政府間的矛盾衝突。粵港澳大灣區建設作為新時代國家重大發展戰略，是我國區域協調發展不斷深化的現實需求。大灣區的建立為二區九市優化區域合作模式、進行合作創新提供了良好的政策條件。但長期以來港澳與珠三角九市實行不同類型的法律制度、經濟制度與社會制度，在治理邏輯上存在較大差異。與此同時，屬地管理思維下的「利己」主義以及傳統決策方式中缺乏平等及時的對話機制，導致粵港澳三地在處理跨域性公共事務時難免捉襟見肘。其中，跨域性鄰避問題如沒有得到妥善解決，不僅容易給大灣區單個城市帶來不穩定風險，「以鄰為壑」的做法更會損害城市間信任與合作關係，阻礙大灣區城市群的協調發展。如今，大數據、人工智能等新一代數字技術的發展推動各種 「新型城市」的出現，紛紛探索城市治理水平提升的新實踐。數字孿生城市作為新型智慧城市建設的新高度，已在大灣區多個城市有成熟的應用場景搭建落地。跨域性鄰避治理面對數字孿生城市建設帶來的新環境與新機遇，如何善用其賦能作用為治理提供新動力和新思路具有一定的現實價值。

一、大灣區跨域性鄰避的治理困境

（一）差異性社會制度導致協調成本高

「一國兩制」框架下珠三角九市和港澳實行不同的社會制度。珠三角九市實行社會主義制度，而港澳則被特色性地允許實行資本主義制度。不同的制度邏輯會造成城市主體在治理思維、治理目標、治理手段以及行動安排上的差異，比如港澳特區政府多奉行「小政府，大社會」理念，因而在有限政府的治理思維下遵循自由發展理念，治理手段更具柔性，但同時也造成其治理缺乏硬性手段，在一些事務上難以與珠三角九市相銜接。如珠三角九市政府時常以五年實施規劃督促城市建設，而香港卻無這一政策路徑。這為跨境、跨域和跨級的治理實踐走向合作共贏造成了巨大的體制機制障礙，也無形中加大了城市間溝通和協調成本。一方面，已有的粵港、粵澳合作聯席會議尚未形成灣區城市群整體的溝通平台，且議題多圍繞公共設施興建所帶來的利好展開，關於跨域性鄰避設施可能給鄰近城市帶來的利益受損情況涉及甚少。不僅如此，與鄰避設施建設相關的協商補償問題大多停留在就事論事和個案解決階段，並未就項目規劃、建設、運營以及後續維護等事項形成一整套完整科學的協調機制。另一方面，目前在國家層面雖然設立了大灣區建設領導小組來研究解決大灣區建設中政策實施、項目安排、體制機制創新與平台建設等方面的重大問題，但在工作層面尚未形成有效的協調機制，以促進灣區各市的政策銜接。每當跨域性鄰避項目規劃落地，需要協作溝通相關事宜時，都需要上級政府或中央來協助交流傳達，使得大灣區城市推進項目所需時效長，治理時也面臨協調難度大、成本高的問題。

（二）碎片化治理阻滯跨域聯動效能

「碎片化」是當下大灣區治理的一大特征，體現在城市內部各部門缺乏常態化的工作協調機制，導致部門職能交叉和權責不明。與此同時，大灣區各市在屬地管理思維影響下各自為政，並不注重與相鄰區域的合作與配合，無法形成具有系統性的管理聯動機制。

鄰避項目任何一個環節出現疏漏都可能引發鄰避風險，激化鄰避衝突，但在管理鏈條上我國大部分鄰避項目重要環節由不同部門分管，僅強調各自的任務與要求。各行其是下部門管理人員傾向於孤立的看待所處部門的權責，缺乏同級部門間的溝通確認，致使出現權責劃分上的不統一與重疊。當鄰避衝突真正爆發時，各部門又會陷入互相推諉的狀態，過分執著於「條塊」的邊界劃分。政府內部對於鄰避事務的協調不一，在處理跨域性鄰避項目時自然也會出現對接與協商對象不明的窘境。並且，大灣區原非同一行政區域，多級別的地方政府間協調規劃更顯困難。除此之外，由於核心城市的輻射影響力差異，香港和深圳、澳門與珠海合作關係較密切，港澳與其餘城市則呈現松散狀態，疏於合作，無法適應跨域性鄰避治理的要求，大灣區鄰避治理在聯動機制上內生動力與外生助力均存在不足。

（三）封閉式決策致使治理主體單一

信息資源是大灣區內各參與主體互信互任、主動參與跨域性公共事務的重要紐帶，也是實現跨域性鄰避治理的基礎性要素。地方政府卻往往依照政府本位主義的治理模式，對鄰避建設項目大包大攬。不僅如此，在封閉式決策方式下，工程所涉及的選址依據、規格標準等大都屬於非公開信息，當地公眾與鄰近區域內的居民與政府無法及時獲取準確詳細的信息，也難以參與到鄰避項目的決策過程中去。雖然興建方政府一再強調選址與運營模式的科學合理性，但在決策過程中缺乏有效公眾參與，並不能真正做到充分考慮當地以及其他行政區劃內民眾的利益訴求。故而此舉不僅會在鄰避項目實際落地過程中引起民眾的抗議，一些未經證實的虛假信息也容易造成群眾的恐慌心理。

封閉式決策下地方政府固然能夠高效完成鄰避項目的一系列決策流程，但若發生激烈的鄰避衝突，無論是暫停項目另外選址還是終止項目，都會使之前耗費大量精力的項目規劃付諸東流，甚至還會加深民眾對政府的不信任。此外，跨域性鄰避項目屬於跨域性公共事務，目前大灣區各級政府之間信息系統尚未完全聯通，信息共享平台與機制也處於初步建設階段。各地治理信息不對稱的情境下相鄰政府對鄰避設施的興建一無所知，相關利益主體間的互動、協商、反饋並未事先納入項目規劃建設過程，跨域性鄰避治理合作在多元性上明顯不足。長此以往，相鄰政府間的信任不足也會逐漸演化為治理過程中的信任壁壘，打擊粵港澳三地間合作的積極性，進而制約合作項目的有效推進，影響建設目標的實現。

（四）被動式應對引發治理目標後進

跨域性鄰避項目大多存在成本高、獲益慢和風險大的特點，鄰避項目興建方政府站在自身角度，缺乏對整體共同利益的考慮，忽視與相鄰政府與居民間的對話與溝通。相應的，鄰近政府與周邊居民也出於規避鄰避風險的考慮採取反對態度，帶來事態升級。目前面對跨域性鄰避衝突，地方政府仍然停留在「末端治理、事後彌補」的階段，應急管理模式下政府在治理過程中始終處於被動的狀態。在回應相關利益主體的反對意見時，不能提供完善合理的經濟補償方案、科學可控的風險預案以及普惠性的鄰避項目成果予以說服，致使事件大多遵循 「立項宣布-反對-鄰避衝突-叫停」的軌跡。在大灣區逐漸融合發展的今天，也不乏一些涉及跨域性公共問題的優秀治理案例，比如成立港珠澳大橋管理局負責港珠澳大橋的建設、運營、維護與管理工作，在前期規劃階段管理局就項目本身與三地政府間逐項進行溝通，將治理端口前移，減少了跨域可能帶來的衝突問題。深而言之，這也反映了對於獲益性較大的公共設施項目，相關利益方都具有強大的獲益動力，並且願意積極主動地共同參與決策和協調工作。事實上，跨域性鄰避設施的推進也應當走向主動性的治理模式，為「後進」增添「後勁」，在保障信息公開透明的前提下充分吸納相關主體參與決策過程，實現合作共贏。

二、數字孿生城市賦能灣區

跨域性鄰避治理的雙重邏輯

根據中國信通院於2021年12月發布的《數字孿生城市白皮書》顯示，數字孿生城市在先後經歷概念培育期、技術方案架構期和應用場景試點期後，迎來整體性落地建設探索期。城市數字化轉型並非給陳舊的城市建築和管理模式套上一個新的時代外殼，而是通過搭建數字孿生城市，挖掘潛藏的技術價值與治理價值，從而實現城市治理水平質的提升。為充分發揮數字孿生城市的賦能作用，灣區城市群在技術邏輯和治理邏輯上探索了跨域性鄰避治理的方向。

（一）技術邏輯

數字孿生的概念最早產生於Michael Grieves教授提出的「鏡像空間模型」，即在虛擬空間構建一套數字模型與物理空間的實體產品進行交互映射，從而在虛擬空間描述物理實體全生命周期。此後，數字孿生及數字孿生體多應用於工業領域輔助工廠車間的產品生產。2017年中國信息通信研究院首次提出「數字孿生城市」的概念，並應用於智慧城市的規劃建設。

數字孿生城市通過在網絡空間再造一個與城市物理世界一一對應、相互映射以及協同交互的孿生城市系統，實現城市全要素數字化和虛擬化、城市狀態實時化和可視化、城市管理決策協同化和智能化。與以往智慧城市建設相比，數字孿生城市在對城市的整體認知、全方位寫實、全過程更新和科學預測驗證上更具優勢。構建數字孿生城市, 有利於大灣區城市之間打破地區與信息壁壘，推動區域協同發展。

近年來，數字孿生城市得到廣泛推廣與普遍認可。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調「充分利用現代信息技術，實現城市群智能管理」，「十四五」規劃綱要則明確指出要「探索建設數字孿生城市」「將數字技術廣泛應用於政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化」 。大灣區「9+2」城市間的合作與協調關係的進一步深化，離不開技術與數據的推動作用，而無論是國家戰略還是地方規劃方案，都為灣區城市群在數字化基礎上展開跨區域提供了政策指引。廣東省政府緊跟數字孿生城市建設的大方向，探索構建「數字孿生城市」實時模型，用以形成集應用服務和決策分析、智慧治理和專業規劃於一體的一網通管系統。廣州、佛山和深圳等地在數字孿生城市建設的具體實踐中已取得一定成果，如廣州明珠灣區利用信息平台實現部門關鍵數據的共享互換與業務協同；深圳南山區智能城市治理通過一體化集約共享，規避重復建設，可進行增量建設或應用拓展。港澳兩地則依託廣東省工業製造產業優勢與內地城市展開優勢互補，並且香港高水平城市化下擁有先進的電信基建與較強的數字技術研發能力，可提升數據的匯集速率。澳門注重公共服務的數字化，發布了全國首個跨境服務APP「琴澳通」，通過跨域多維大數據服務雲平台，推動澳門和廣東地區產業聯動，實現數字化升級。在粵港澳三地共同努力下，大力推進包括信息基礎設施在內的基礎設施建設的「互聯互通」。既提升大灣區信息化服務水平，又改善跨域信息交流過程中存在的布局不合理、結構功能單一、跨地區壁壘和反饋不及時等問題。在為灣區城市群數字孿生城市建設提供了一流的技術支持之外，也為各地進行跨域性合作提供技術基礎。

（二）治理邏輯

數字孿生城市的硬件與軟件設施的配備從來不是城市推動建設實施的終點。數字孿生城市整合雲計算、大數據、CIM（城市信息模型）等信息技術並實現框架化應用，幫助城市管理者和城市居民更好地理解城市，應對城市治理問題。

首先，數字孿生城市賦能治理思維動態化和主動化。現代城市作為一個複雜的巨大系統，始終處於動態變化之中，然而鄰避設施在選址規劃階段，往往是立足當前城市的發展狀態與實際，以靜態視角觀測城市未來的發展以及與其他城市間的區域關係，在具體實踐中無法保證規劃的合理性與準確性。並且，大型鄰避項目從規劃目標制定、規劃方案制定與選擇，再到規劃執行需要較長的時間跨度，城市在此期間存在變化的可能。因此靜態的城市規劃設計與動態變化的城市發展進程間的差異性，一定程度上會造成鄰避設施選址、落地與運營狀況並非像當初設想的那般科學合理。決策偏差帶來的風險不僅會引起當地民眾一定的恐慌，也會損害政府公信力。跨域性鄰避項目還將面臨相鄰區域政府的信任問題，阻礙合作治理進程的推進，而數字孿生城市的構建與發展，則可以實現鄰避治理的動態平衡與變化適應。數字孿生城市依託高速算法，通過勾畫城市虛擬體對城市物理實體進行完整、實時和動態的傳導與映射，實現數字孿生體的高度仿真，使得城市管理者在虛擬空間全面監測城市現實發展動態，並做到實時更新。數字化環境下城市可視化可有效減少管理盲區，降低風險。同時孿生平台可進行模擬與推演創新，降低了在現實空間試錯的時間成本與金錢成本。科學預測與驗證有效協助當地政府實時評估項目的風險因子，及時調整風險預案，改變傳統的鄰避事件應急管理模式。鄰避項目整體規劃更具說服力，在一定程度上能夠打消設施周邊民眾與鄰近政府的疑慮，在三方溝通協商下推動項目順利落地實施。

其次，數字孿生城市賦能治理主體多元化。數字孿生城市通過搭建開放創新的治理平台，提高粵港澳三地城市間信息交互的流動性、多樣性和安全性。在跨域性鄰避治理中，以往政府採取「獨行俠式」封閉性決策，並自上而下傳達行政指令，顯然不再適用。一方面伴隨公民權利意識的不斷提高，城市居民對於自身健康、生活環境抱有重大關切，對周邊新建的鄰避設施帶來的潛在風險與損失愈發敏感。另一方面，針對跨域性鄰避設施帶來的區域公共問題，地方政府的單邊治理效果不能滿足區域協調發展的現實需求，理應推動相關利益主體共同參與以形成集體解決方案。在數字孿生城市建設背景下，地方政府通過信息平台向公眾及相關主體公開跨域性鄰避項目的重點信息與數據，相鄰政府借助平台能夠全面了解、準確掌握並及時反饋利益訴求。以往城市規劃的專業性和技術性增加了城市公民參與規劃流程的難度，數字孿生城市的可視化服務大大降低了公眾參與門檻，同時公眾表達意願與訴求的成本也得到大幅度減少。此外，港澳與珠三角九市的技術專家也可以通過獲取地方政府的准入資格，就鄰避問題的關鍵信息進行深度討論，提出更為專業的政策建議供城市管理者參考。跨域性鄰避設施各方主體在虛實交互的平台中展開對現實城市問題的治理行動，促進了規模化、規範化、多元化的協作與監督。

再者，數字孿生城市賦能治理合作協同化。大灣區城市群不同層級間的行政壁壘造成區域內條塊分割的問題，在各自為政的情況下，城市間規劃大相徑庭。具體而言，地方政府在進行鄰避項目規劃階段受本位思想的影響，優先考慮自身利益需求，在當地的發展規劃下進行設施布局。而雙方政府事先並未圍繞區域規劃進行深入協商溝通，雙方在利益不平衡、共識未達成的情形下，或將出現垃圾填埋場與相鄰城市住宅新區毗鄰的局面。同時，在城市內部不同管理部門間治理信息共享程度低，也存在信息孤島現象，致使鄰避設施選址規劃在不涉及跨域性爭論的情況下也會出現疏漏。長此以往，不同城市、不同部門以及不同規劃間的利益衝突造成行政資源的浪費，也降低行政效率。然而跨域性鄰避治理需要在各地多重規劃間尋求利益平衡點，減少矛盾衝突。數字孿生城市對海量時空數據進行融合與平台共享，打破信息孤島，促進城市內部組織結構的優化，提升不同部門間的合作效率。總之，平台化的交互模式提高了不同城市間的對接與管理的便捷程度，有利於打破大灣區碎片化的治理窘境。

三、數字孿生城市賦能灣區

跨域性鄰避治理的實現路徑

數字孿生城市建設在灣區應對跨域性鄰避問題時，通過賦能作用實現治理思維主動化、治理主體多元化以及治理合作協同化。但應當承認，任何新興事物的出現在給灣區治理帶來活力與機遇的同時，也面臨風險與挑戰。故而本文將針對大灣區跨域性鄰避治理困境，思考數字孿生城市建構下的因應之道，促進粵港澳三地跨域性合作協同能力的切實升級。

（一）加快融合跨域性數據上的管理分割

大灣區內大部分城市內部開展的數字孿生城市項目，已經在融合海量多元異構的城市時空數據方面取得了一些實踐成果，使得轄區內多元數據在同一信息平台上實現共享性、流動性與可用性，改變以往管理部門因治理信息分散不互通造成「數據煙囪」林立的現象。然而，目前，灣區各市間尚未形成關鍵治理數據的互融共通，跨域性數據上的信息孤島使區域合作無法走向更密切深入的協同化。

對此，灣區首先應加快形成完善的統一數據標準規範，整合各地有關城市設施全生命周期的信息資源數據，推動跨域性城市公共設施基礎數據、業務數據匯聚於統一平台。例如可學習歐盟、美國等大型數字經濟體，在跨境、跨法域數據合作中採取白名單制度，加速形成大灣區基礎公共服務數據流通自由港。①其次，各地區部門依據制定的數據信息共享交換辦法，積極就關鍵節點信息展開對接與交換工作，實現信息資源在不同機構部門間無障礙交流與共享。在有效降低跨域跨境跨制度交流成本之餘，也為灣區城市群合理規劃區域空間布局，科學選擇公共服務設施提供數據支持與決策支撐。再者，數字孿生城市有助於打破粵港澳三地生產要素壁壘，促進人才、技術等要素的自由流通。值得注意的是，對於跨域數據融合的技術難題，也需要三地掌握核心信息技術的高素質人才參與。要著力推動區域內創新型企業、高水平院校及科研機構的組合協同化，在功能資源優勢上的集成化，推動大灣區核心城市科技創新走廊建設，加以利好性政策福利措施加持，才能保障賦能下的跨域性治理工作有效開展。

（二）保障多元治理合力的可持續化

多元治理主體通過數字孿生城市公共服務平台及時有效地協同，能夠對大灣區區域協調建設產生大於個體效應之和的整體效應。各參與主體的利益訴求是治理決策的依據，也是形成治理合力的關鍵。在大灣區城市間進行跨域性鄰避治理過程中，無論政府主體層級地位如何，權威大小，公民、企業和非政府組織等主體數量多寡，其利益訴求是否真正並可持續性反映在跨域性鄰避治理決策內容上，都將影響治理的有效狀態。

因此，在面對灣區內各市發展水平不一，部門沒有足夠的資金和人才組織數字孿生城市平台搭建時，可充分考慮信息服務平台和功能的可重構性及可復用性等柔性特徵，與其他城市開展深度合作。同時針對數字孿生城市建設周期長、投入大的項目屬性，以及鄰避項目普遍存在行業資產報酬率、回報率和簽約率低下的現象，可探索創新政企合作的新模式，調動轄區內企業主體的積極性與創造性，共同探索數字孿生城市在跨域性合作治理上的新的應用場景。「數字孿生城市+大型跨域性公共設施項目」的建設管理經驗，也有助於大灣區形成產業品牌效應，進一步拓展各市不同部門合作鏈的延伸。此外，面對城市管理人員在數字孿生城市上運用與管理經驗不足，以及普通公眾尚未掌握其運行規律來表達自身訴求，「技術」與「治理」之間存在脫節與斷裂的問題，應加快政策宣傳與落實，提升城市管理隊伍的數字素養，普及公眾對數字孿生城市的基本常識，以此形成治理縱向合力。

（三）強化府際合作交流機制的監督與規範

數字孿生城市為區域內不同政府、公眾和企業等相關主體創造了協作環境，但多元化的治理主體必然涉及利益分配與平衡問題。長周期的建設過程難免會出現疏漏，導致合作效率低下甚至合作失敗。因此，為了保證數字孿生城市的賦能作用穩定，需要做好國家層面的頂層設計，全過程發揮國家對大灣區地方政府協同合作的規範引導與監督作用。

第一，建立健全統籌協調機制和相關制度規章體系，優化多元化主體治理的組織模式。強調規劃先行理念，以全局性視角謀劃大灣區跨域性鄰避設施總體建設。不以行政壁壘為限制，加強區域內政府間、政府與市場、政府與非政府組織間的技術協作。同時重點關注各地關於跨域性鄰避設施規劃數值標準的對接，實現規劃工作的標準化與信息化，確保項目平穩落地。

第二，對協調流程進行全程動態監督與約束規範。長期以來的屬地管理思維慣性加之制度差異，可能造成項目實際落地時與協商內容不一致的情況，出現義務履行不徹底、權益未實現的最終結果，導致合作變質。這需要明確各主體相應的責任與角色，以及在各實施階段中需要遵守的具體原則與程序，並通過拓寬社會監督渠道發揮公眾的反饋與監督作用，規範跨域性鄰避設施的治理行為。除通過舉行區域內政府橫向協調會議，展開長期對話塑造協調發展共識外，還應當建立重點城市直接對話機制，構建密切便捷的網狀溝通對話模式，提升大灣區各級政府參與治理的積極性與治理效率。

本文發表於《紫荊論壇》2022年9-10月號第72-78頁