《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

曾    悠 I 澳門創新發展研究會副理事長

梁家豪 I 澳門經濟學會青委會副主任

近年，澳門面臨生育率下降及社會老齡化的問題，相關問題日益影響社會及經濟的可持續發展，急需政府重新對人口政策作出評估及審視，以更前瞻、更系統、更全面的角度訂定新一輪的人口政策發展策略。

一、澳門人口現狀

(一)近十年澳門總人口變化

根據澳門統計暨普查局（以下簡稱統計局）《2021人口普查初步結果》資料顯示，2021年8月澳門總人口為682,100人，較2011年增加23.5%；過去十年的年平均增長率為2.1%，較2001至2011年間的2.4%有所放緩。總人口中，本地人口佔83.4%，居澳外地僱員佔13.9%；與2011年比較，本地人口的增幅為17.2%，而居澳外地僱員增幅高達51.8%，是人口增長的主要因素。

(二)近年澳門總人口結構變化

1.人口性別比例變化：女多男少情況持續

統計局《2021人口普查初步結果》反映了澳門女性人口多於男性的情況持續。女性人口佔總人口的53.0%；性別比由十年前的92.3下降至88.5，即每100名女性對應88.5名男性，與2011年比較，女性總人口顯著增加25.9%，增幅較男性的20.8%高出5.1%。統計局認為這與人口老化且女性壽命普遍較長有關。

2.人口歲組結構變化：人口老化情況顯著

老年人口（65歲及以上）由2011年的39,964人大幅上升1.07倍至82,800人，年平均增長率為7.6%。老年人口比例亦由2011年的7.2%攀升至12.1%，預期澳門即將進入老齡社會[ 老齡社會：即長者佔人口比例為14%。]。

成年人口（15至64歲）由2011年的446,700人增加至2021年的500,300人，佔總人口的比例由2011年的80.8%減少至2021年的73.3%。

少年兒童人口（0至14歲）由2011年的65,900人增加50.3%至2021年的99,000人，佔總人口的比例增加2.6%，至14.5%。近年新生嬰兒數量持續減少，根據澳門《人口統計2021》的數字，2021年共5,026名嬰兒出生，按年減少519名；新生嬰兒父母親的年齡中位數分別為32.9歲及31.4 歲，較2011年分別上升0.6歲及2.5歲；出生率為7.4%，較2011年的10.6%明顯減少，也是自2005年以來錄得的最低水平。國際普遍認為總和生育率達1.5是「高度敏感警戒線」，低於1.5則有機會墜入人口老齡化不斷加快、少子化程度超過老齡化程度的「低生育率陷阱」，而2021年澳門總和生育率只有0.756，情況令人擔憂。

從上述數據可總結得出老年人口增長的數量較少年兒童人口為多，同時老年人口及少年兒童人口增長的數量又比成年人口為多。兩個情況同時出現，反映人口老化及成年人口撫養壓力正不斷增大。過去十年，撫養比率隨人口老化上升，由2011年的23.7%增至現時的36.3%，即由4名成年人撫養1名老年人或少年兒童的負擔，加重至現時由約3名成年人撫養1名老年人或少年兒童；若只計算本地人口，則是2名成年人撫養1名老年人或少年兒童，情況更為嚴峻。

3.住戶結構、人口密度及人口分布

統計局《2021人口普查初步結果》顯示，住戶數目由2011年的共170,769戶上升至2021年的202,700戶，每戶平均成員數目由3.08人減少至2.98人。由於澳門近年陸地面積增長率低於同期的人口增長率，因此人口密度由2011年每平方公里18,454人增至2021年的20,645人，並以氹仔中心區為澳門人口最多的分區，共有75,700人，佔總人口11.1%，其次是黑沙環新填海區和黑沙環及祐漢區，分別佔10.4%及10.1%。

(三)人口素質持續提升

統計局《2016中期人口統計詳細結果》顯示，澳門人口的教育程度持續提升。年齡在3歲及以上人口（632,857人）中，完成高中教育的佔26.2%、高等教育的佔23.1%，較2011年分別上升0.1及6.4%。擁有高等教育學位的有133,395人，當中最高學歷為學士的佔86.3%，碩士的佔12.2%。隨着本地居民的學歷和工作技能有所提升，加上經濟穩步發展，居民於企業擔任領導及經理的就業人口佔比由2011年的7.5%上升至2016年的7.8%，技術員及輔助專業人員則由2011年的10.8%上升至2016年的12.1%。

(四)未來預測數字

根據《澳門人口預測2016-2036》，統計局於2016年以高至低程度的假設，預測澳門至2036年多項人口指標的發展情況，當中以低程度假設最合乎現時的數據。低程度假設預測2026年澳門總人口將增加至727,100人、2031年的752,000人及2036年的763,400人。總人口年平均增長率、自然增及出生率長率將持續下降，死亡率、撫養比率及老化指數將持續上升。預測住戶總數將增加至2026年的219,400戶、2031年229,000戶及2036年234,800戶。

二、澳門人口發展存在問題

第一，澳門缺乏明確的人口政策統籌單位。人口政策不單涉及生育等政策，還涉及人口遷移、年齡結構、養老、銀髮就業等環節，是一項系統的政策工程，需要有高層次、督導力強的組織進行協調。如目前香港已成立高層次的人口政策督導委員會。澳門目前的人口政策是按各具體政策放在不同部門去落實，部門之間對人口政策的溝通難以及時和充分，也缺乏一個高層次的人口政策指導及督辦機構。這樣容易引起政策目標不一，推動人口發展各項工作資源分散，輕重緩急不一，財政支出容易造成重疊浪費等不良現象。

第二，澳門出生人口創新低。2021年，澳門全年新生嬰共5,026名，按年減少519名，出生率為7.4%，是自2005年以來錄得的最低水平。出生率低下是許多發達地區的共同現象，是人口學中少子化現象的一個體現。若持續出生人口不足，必然加劇一個地區的人口老化，引起年輕人的社保供養負擔壓力增加，也會不利當地勞動力和人才資源的更替，對於市場小的澳門來講更是在縮減內循環的規模，不利經濟產業的發展。

第三，人才不足是澳門老大難的問題。一個好的人才制度，應當是人才進得來、留得住，可讓本地人才跟隨外來人才一同成長。然而，由於制度、產業和社會民意等綜合性因素，澳門的人才引進一直是不夠精準、不夠審批高效、不夠透明科學，人才引進數量跟不上新產業所需。誠然，社會一直質疑，引進人才是否就是澳門本地不能供應的人才，這就涉及人才制度的透明度和嚴謹度如何能確定引進人才來澳後確實在澳門推進產業。不論如何，目前應加快人才引進新制度的立法進度，制度出台後要跟市民做社團、智庫溝通和政策解讀。

第四，人口老化是世界難題，澳門也不例外。根據澳門《2021年第四季人口統計》，截至2021年底，不包括居澳外地僱員及外地學生的澳門本地人口有570,100人，按年增加1.1%，女性佔53.1%。老年人口 (65歲及以上) 及少年兒童人口 (0-14歲) 分別佔14.6%及17.4%。本地人口的老年人口撫養比率為21.5%，即約5名成年人口撫養1名老年人口。國際上，通常把65歲以上人口佔總人口比率達到7%、14%及20%，分別稱為高齡化社會、高齡社會及超高齡社會。按國際標準，澳門已進入高齡社會的發展階段，對金融、社保、勞動力、醫療等負面影響正在浮現。目前，澳門在醫療和社保上做得不錯，然而，仍有部份長者不在社會安全網之內，居住環境不算好，而大多數私人領域的退休年齡仍保持在六十歲，長者退休後就業配套也不足，這些都是老齡化下突出的問題。當然，老齡化有危有機，可轉化把握當中的銀髮經濟機遇。

第五，青年人口發展問題。青年人口是澳門的未來，也是勞動力中最有活力、知識水平和創造能力的一群。目前，澳門在2019年前經濟經歷了快速增長的發展時期，不少青年在博彩業內及其關聯行業中找到了不同的發展機會，造成了一批收入高的青年人。在高速經濟增長下，澳門青年人口發展背後也面對三大問題。一是置業難的問題。這是由於博彩業帶動了本地房價的不斷上升，青年收入上升速度追不上樓價漲幅、公屋供應追不上青年置業需求等問題衍生，不少國際城市都有類似問題。二是就業多元不理想。在博彩業一業獨大下，青年人口集中在博彩業、政府部門和金融業等領域，青年擇業意願和就業機會較為單一。三是心理壓力問題。八零後出生的青年人口處在一個澳門輝煌發展的時期，較少經歷磨煉，他們的抗逆力相對上一代為弱。疫情下，澳門青年的心理壓力問題更為突顯，直接影響青年人口的健康成長。

三、澳門應對人口問題的政策部署

面對未來的發展，為應對人口數量、質量和流動性等問題，澳門第二個五年規劃作出了多管齊下的政策部署。簡述如下：

第一，應對人口老化的負擔，保障老年人口的社保和醫療水平，進一步為銀髮人口創造就業機會。「二五」規劃指出，有序落實《澳門養老保障機制政策框架(2016 至2025 年)》與《2016 至2025 年長者服務十年行動計劃》，實現「老有所養」、「老有所屬」、「老有所為」，讓長者安享晚年；因應本澳人口老齡化與社會經濟發展的趨勢，在確保居民基本養老保障水平與社會保障制度可持續發展之間尋求平衡，為《社會保障制度》給付設置指數化恆常調整機制，適時對養老金及其他給付金額作出調整。同時，繼續以審慎理財和穩健投資為原則，持續優化投資策略與資產管理，確保社會保障基金整體財政穩健。同時，貫徹「家庭照顧、原居安老」的長者服務政策方針，增加長期照顧服務名額及推出日間暫托先導計劃，為體弱長者提供所需的照顧。向護老者提供適切支援，協助長者與家人繼續於熟悉社區生活。積極發展多元化的長期照顧服務模式，結合家庭、社會、企業與政府的力量，為不同階層與不同需要的長者提供不同模式的公、私營服務。未來，將設專責人員為有就業需要的長者提供個人化的就業輔導及轉介服務，透過職前分享講座，向長者介紹就業市場資訊，協助其就業和轉業；鼓勵長者考慮延後退休，並推動長者在退休後有更多社會參與，創造機會讓長者傳授經驗與智慧，繼續對社會作出貢獻。

作為澳門銀髮經濟的切入點，特區政府會因應本澳人口老齡化程度不斷增加的趨勢，以商業模式發展長者公寓，促進大健康產業的發展。

第二，創造有利生育、養育和教育的綜合環境，讓婦女敢生敢育。「二五」規劃指出，為提升家庭的生育意願，創造多生優育的條件，持續推行家庭友善政策，為婦女提供配套的支援措施，發放生育津貼等。

第三，新產業人才不足長期困擾澳門的經濟適度多元發展。「二五」規劃因而提出，制定有關人才引進的法律法規，構建公開、公正、科學的評審機制。分領域訂定人才引進的標準，結合本澳社會經濟發展的實際需要，科學評估每年引進人才的數額。首階段優先引入大健康、現代金融、高新技術及文化體育等重點發展產業的領軍人才和高級專業人才。此外，設立評估機制，定期檢視制度的成效。

第四，以教育為主要途徑提升人口素質。「二五」規劃提出，保證資源投入，優化教育制度。保障穩定的公共教育資源投入，合併學生福利基金、教育發展基金及高等教育基金。逐步解決裙樓校舍問題，按序推進A區及其他新規劃教育用地的開發，研究落實在A 區解決教育用地的問題，為教育發展提供支持。落實《非高等教育中長期規劃（2021-2030）》及《澳門高等教育中長期發展綱要（2021-2030）》的各項工作。發揮本澳高等教育體制的優勢，拓展更全面的跨院校合作模式，實現協同發展。為促進高等教育適度市場化發展，特區政府會鞏固公立及私立院校的旅遊、博彩、葡語及翻譯等特色優勢學科，適度擴大學生規模，增加外地生源，與各地著名院校合作開辦研究生課程及打造澳門高教品牌，設立國際級專業領域資格考試中心，推動高等教育市場化發展。

四、進一步優化澳門人口政策的建議

(一)深化人口政策工作，加強政策聯動作用

人口政策與社會長遠發展有着互相牽引、彼此聯動的關係。人口結構與產業發展需保持匹配，在社會老齡化與青年勞動力供應不足的相互影響之下，容易造成本地勞動力成本上升、政府社會保障開支增大、青年撫養壓力加重的情況，影響社會長遠可持續發展。針對上述問題，筆者建議：第一，重視人口政策制定工作，賦予特定部門相關職能，系統疏理、研究、制定及統籌澳門人口政策。第二，人口政策屬長時期及跨範疇的政策，需建立多部門參與的人口政策實施機制，持續評估和推動相關政策的執行情況，集中政府的力量和資源應對人口問題，對人口政策作動態調整、長遠規劃及長期研究。第三，政府需掌握居民生育水平下降的主因，現時社會上的調查較多以女性的角度出發，未必完全反映整體社會情況，政府需充分研判並協助居民排解相關問題。

(二)協助降低育兒成本，加強婚姻生育宣導

現時澳門生育水平出現持續下滑的趨勢，社團對居民進行的調查結果顯示，育兒開支大是其中一個窒礙居民生育的主因。一般來說，外地的鼓勵生育政策以直接補助及家庭友善政策為主，相對而言澳門相關的政策力度明顯與外地有差距。針對上述情況，筆者建議：第一，提升生育津貼及結婚補助，參考外地研究定期發放育兒津貼、資助父母為新生兒購買健康保險，以及新生兒父母減免稅收等措施，協助降低育兒的經濟壓力。第二，開展更多婚姻及生育的宣傳工作，讓居民更清楚了解政府提供的各類支援措施，鼓勵青年社團及社服機構推廣婚姻及生育的宣傳工作，教授育兒相關資訊及技巧，提高家庭生育意願和養育子女的能力。

(三)推行家庭友善政策，構建生育友好社區

居住空間不足、育兒開支大及工作繁忙同樣是制約居民生育的主因。創造多生優育的環境，除了政府的推動外，也需要社會、商界及企業的共同支持，共同構建生育友好的社會。針對以上的議題，筆者建議：第一，進一步延長產假及男士侍產假，仿效新加坡建立育兒假制度，從小孩出生至一定年歲為止，可讓家長每年享有數天的育兒假。第二，支持企業推出生育友好的工作措施，允許懷孕女士及初生嬰兒父母在家工作或彈性上班工作，尤其協助雙職家庭及輪班工作並有意生育及剛生育的人士。第三，從房屋政策上對有意生育及育兒家庭作傾斜，現時特區政府有大量公共屋房項目正於興建及設計階段，可抽出其中的項目作為「優育住房」社區，從設計上考慮育兒所需，並於社區中加入幼兒保健、幼兒興趣班、托兒所、社區親子設施等多元服務。

(四)強化本地人才培養，加快建立引才制度

培育本地人才及引進外地人才是提升社會競爭力的關鍵，亦是人口政策的重要一環。在人才政策的工作上，建議：第一，發揮本地高等教育院校的優勢，支持本地居民提升學歷及技能水平，鼓勵居民終身學習，提升居民綜合競爭力，助力本地高教市場化發展。第二，加快《人才引進制度》的構建及立法工作。第三，針對本地及外來人才提供相應的服務，如牌照開業快速服務、外來引資、安居政策等，讓人才能留住、能發揮、能成業。

(五)重視長者多元需求，引入適老設計概念

人口老化是普遍發達地區面臨的難題，也是現時澳門較為突出的社會問題。目前澳門的老年人面對生活環境老舊、出行不便、科技應用等問題。就以上議題，建議：第一，加快制定及公布長者公寓先導計劃的細則資料，包括入住條件、費用、服務單位及內容等，並及早展開第二期長者公寓的需求研判及興建計劃。第二，於老舊社區中增加更多無障礙設施，長遠應加快舊區重整的步伐。第三，現時政府大力推動電子政務，但不少老年人的視力下降及對科技產品認知不足，難以使用相關服務，建議可在APP中新增「適老版」的設計，簡化操作，使老年人更易使用。

本文發表於《紫荊論壇》2022年9-10月號第79-84頁