政府數據包羅萬象，涉及面廣。因此，更好地整合不斷膨脹的政府數據資源一直是世界各國政府努力實現的目標。10月28日，國務院辦公廳印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》（以下簡稱《指南》）。《指南》既是長期以來我國加強政府數據資源整合管理實踐的經驗總結，也是指導當前和今後一段時期我國政務大數據體系建設工作的指導性文件。《指南》將為貫徹落實不久前國務院發布的《關於加強數字政府建設的指導意見》奠定堅實基礎。

文｜北京 李廣乾

形成具有中國特色的政府數據資源整合道路

對政府數據資源進行整合，幾乎貫穿我國電子政務建設的整個過程。在這個整合過程當中，我國提出了諸多的技術、業務和系統整合方向，形成了具有中國特色的政府數據資源整合道路。儘管整合的內容和重點在不同的歷史時期各有側重，但長期以來其總體方向卻是一直圍繞著網絡建設、政府網站、數據庫、業務系統四個方面展開，並延續至今。

一是網絡整合。網絡整合不僅是減少重複建設、提高電子政務建設績效的舉措，也是實現電子政務業務整合和政府數據整合的基礎條件。黨中央和國務院從電子政務建設初期就著手啟動電子政務網絡整合工作。經過長期的努力，我國基於電子政務內外網的國家電子政務網絡體系初步建成，政務外網已經進入二期建設階段。

近年來，雲計算數據中心被認為是新型信息基礎設施，成為國家電子政務的網絡與基礎設施建設的基本方向。2017年公布的《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》充分地反應了這種技術發展趨勢和要求，提出了一個系統的電子政務雲計算體系架構，最近的“東數西算”以及全國一體化大數據體系即是其延續與發展。

二是政府網站整合。從20年來的發展實踐來看，我國的政府網站整合主要包含以下幾個方面：首先是政府門戶網站對政府部門網站的整合。特別是在政府信息公開階段，由各級政府所建立運營的政府門戶網站對於整合政府信息公開工作發揮了重要作用。其次是政府門戶網站與行政服務中心等實體政務大廳的整合，實現了基層電子政務線上線下統籌發展。第三是電子政務的平台化。近年來，人們將電子商務領域的平台化成功經驗引入電子政務領域，認為政務服務也應該平台化。《國務院辦公廳關於印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》（國辦函〔2016〕108號）就將“互聯網+政務服務”的發展目標確定為“政務服務平台化”。根據該文件規定，“互聯網+政務服務”平台主要由互聯網政務服務門戶、政務服務管理平台、業務辦理系統和政務服務數據共享平台四部分構成。2019年5月開始整體上線試運行的國家政務服務平台即是這種趨勢的集中表現。

三是政府數據庫的應用整合。我國的政府數據資源整合思維，在國務院《促進大數據發展行動綱要》中發生了重大的轉變，即由專題基礎數據庫建設向數據庫的綜合應用轉變，尤其是強調建設政務服務數據共享平台。因此，當前我國的政府數據庫建設，主要包括兩個方面的內容：首先是繼續進行2002年的《指導意見》所規劃的編製政務信息資源建設專項規劃、設計電子政務信息資源目錄體系與交換體系、建設電子政務四大基礎數據庫這三項基礎性工作；其次是在此基礎上，建設和完善政府數據統一共享交換平台、國家政府數據統一開放平台。

上述政策轉變，集中體現在“互聯網+政務服務”平台上。其核心功能是，以政務服務資源目錄和數據交換為中心，一邊連接政務服務事項庫、辦件信息庫、監管信息共享庫、信用信息庫等政務服務業務信息庫，一邊是連接人口、法人、地理空間信息、電子證照、投資項目信息、政務服務事項信息等基礎信息資源庫，共同構成政務服務數據共享平台，為政務服務提供統一的數據支撐。這些也構成全國一體化政務大數據體系的主要建設內容。

四是業務系統整合。業務系統整合是政府數據整合的基礎。我國對電子政務業務系統的認識經過了一個不斷深化的過程。2002年的《指導意見》的認識相對簡單，只規劃了“十二金”即辦公業務資源系統、金關、金稅和金融監管（含金卡）、宏觀經濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農、金質、金水等十二個業務信息系統。2006年的“總體框架”希望在借鑒國外有關電子政務業務參考模型的基礎之上，提出電子政務業務系統規劃的一套制度化的依據和管理方法。2016年12月發布的《建設指南》對於“互聯網+政務服務”則從事項性質、服務對象、實施主體、服務主題、服務層級、服務形式、行政管轄等七個層面進行劃分。2017年國家發改委發布的《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》將業務系統建設規劃為六大領域：黨的執政能力信息化工程、民主法治信息化工程、綜合調控信息化工程、市場監管信息化工程、公共服務信息化工程、公共安全信息化工程。這些不斷細化的劃分，為構建有效的全國一體化政務大數據體系提供了明確的業務基礎。

上述四個方面的整合，與國外多數國家有關政務數據規劃和管理存在顯著的差別，完全是根據我國電子政務、數字政府與大數據產業發展實際而探索出來的具有鮮明中國特色的政務大數據體系。

八個“一體化”打造全國一體化政務大數據體系

經過上述長期艱辛的探索，特別是經過上述四個方面的整合，打造全國一體化政務大數據體系便水到渠成了。從《指南》來看，我們可以從兩個方面去認識和理解全國一體化政務大數據體系：

首先是其頂層架構（如圖所示），即三類平台和三大支撐。三類平台為“1+32+N”框架結構。“1”是指國家政務大數據平台，是我國政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶；“32”是指31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團統籌建設的省級政務數據平台，負責本地區政務數據的目錄編製、供需對接、匯聚整合、共享開放，與國家平台實現級聯對接；“N”是指國務院有關部門的政務數據平台，負責本部門本行業數據匯聚整合與供需對接，與國家平台實現互聯互通，尚未建設政務數據平台的部門，可由國家平台提供服務支撐。三大支撐包括管理機制、標準規範、安全保障三個方面。

其次是八個“一體化”。為了切實推進全國一體化政務大數據體系落實到位，《指南》文件針對上述頂層架構，專門明確了八個方面的一體化工作，即統籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規範一體化、安全保障一體化。八個“一體化”概括了全國一體化政務大數據體系建設的全部工作，既是對二十多年來我國電子政務與政府數據管理工作的概括和總結，也是上述四個方面整合的進一步深化發展。八個“一體化”的最大特點，就是對政務大數據體系建設的各方面工作做了透徹分解，不留死角，因此一經推出就被人們稱為我國政務大數據體系建設的“工程圖紙”和“任務清單”。

全國一體化政務大數據體系夯實“數字中國”發展基礎

全國一體化政務大數據體系是新時期我國數字經濟和數字政府建設的重大部署，對於加快建設完善“數字中國”將發揮重要的先導作用。

首先，全國一體化政務大數據體系將能夠有效地解決20多年以來我國電子政務和數字政府建設領域的諸多懸而未決的重大問題，特別是解決基礎設施共建共享難、數據共享開放難、重複建設等頑疾。因此，全國一體化政務大數據體系可以看作是20多年來我國電子政務和數字政府建設的一個重要里程碑。

其次，全國一體化政務大數據體系將不斷夯實“數字中國”發展基礎。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，數字政府是構成“數字中國”的四大組成部分之一，也是推進“數字中國”建設的牽引力量。全國一體化政務大數據體系是我國數字政府實現高質量發展的核心，將直接推動“數字中國”其他各個部分的快速發展。

第三，全國一體化政務大數據體系將有力地推進數據要素化進程。近年來，隨著數字經濟的深入發展，全社會大數據總量在快速增長，政務大數據在其中的佔比越來越低，但政務大數據不僅與每個人、每個企業密切相關，也是反應經濟社會發展核心特性的數據，是全社會的高價值基礎數據，是推進數據要素化進程的關鍵環節，因此，全國一體化政務大數據體系建設將直接推進數據要素化發展進程。

第四，全國一體化政務大數據體系是國家治理體系與治理能力現代化的關鍵基礎設施。全國一體化政務大數據體系將有效地推動政務數據開放共享進程，不僅能夠提高各級政府管理服務效能，也將為營造良好的數字經濟發展生態提供工具和手段，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

（作者係國務院發展研究中心信息中心研究員，本文發布於《紫荊》雜誌2022年12月號）