《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

李小瑛  I 中山大學粵港澳發展研究院院長助理、副教授

何俊志  I 中山大學粵港澳發展研究院院長、教授

新一屆香港特區政府在2022年施政報告中為香港繪製了未來五年的發展藍圖，主張積極招商引才，高度重視人才政策的調整，針對性解決過去香港在引才、育才、留才環節中存在的問題。本文分析了香港正面臨的人才流失問題及原因，以新加坡為參照，比較分析施政報告出台後香港人才政策的變化，最後提出了進一步完善香港人才政策的建議：第一，強化高端人才培養，打造人才聚集地；第二，完善人才生活保障制度，提升人才歸屬感；第三，融入灣區建設，構建產學研合作體系。

一、引言

香港特區行政長官李家超於2022年10月19日向立法會發表《行政長官2022年施政報告》，圍繞社會治理、人才引進、對接國家戰略、金融服務業、科技產業、國際貿易、跨境運輸、土地房屋政策和防疫等方面闡述了自己的施政理念、願景和具體措施。正值百年未有之大變局，全球人才爭奪戰越發激烈。疫情衝擊下的香港人才政策弊端愈發明顯，人才入境計劃限制多、配額不足、手續繁瑣等問題突出。過去兩年香港本地人口流失約14萬人，為解決人才流失問題，適應後疫情時代社會發展，香港特區政府針對現有人才政策做出較大調整，除積極培養和留住本地人才外，更加主動吸引外來人才，正式加入「全球搶人大戰」。香港推出「高端人才通行證計劃」，優化現有多項輸入人才計劃，積極吸引名牌大學畢業生，放寬人才輸入簽證，放寬非本地畢業生留港就業計劃。其中「高端人才通行證計劃」對新加坡推出的新工作簽證計劃做出了有效回應，並對比較突出的購房問題做出了優化。新的施政報告表明香港人才政策已由被動轉為主動，真正開啟由「治」及「興」階段。

二、香港人才流失問題及原因分析

國際移民數量持續增長，人才競爭愈發激烈。《2022年世界移民報告》顯示，截至2020年，國際移民總數達到了2.81億人，佔全球人口的3.6%，同比2019年的2.72億移民人口上漲了3.5%。疫情可能使移民數量比預計減少了約200萬人，但2020年移民人數仍增加了900多萬。疫情之下部分國家採取比較嚴格的出入境限制政策，加上國際航班數量減少及審批速度減慢對移民數量產生明顯影響。但從世界範圍來看，潛在的移民需求仍十分強勁且趨向多樣化，這也反映出即使受疫情影響，人才爭奪戰亦十分激烈，尤其是發達國家近期加快了高端人才搶奪的步伐。如美國2020年12月發布《無止境的前沿：科學的未來75年》，提出未來必須更加重視STEM教育，持續增強引進和留住國外頂尖科研人才的能力。歐盟2020年9月發布新的《研究與創新的新歐洲研究區（ERA）》，提出「新的ERA」將以卓越、競爭、開放和人才驅動為基礎，改善歐洲的研究和創新。英國2021年7月發布研究與發展（R&D）人員和文化戰略，在吸引、保留和發展優秀人才方面，更新英國作為全球研發領域領導者的地位，確保英國的研發事業具有吸引力。

中國內地也出現爭奪人才高潮，灣區人才吸力增強。香港人才流失問題，除了面臨國際競爭壓力，還受到內地政策的影響。近年，內地城市紛紛推出新的人才政策，如與香港存在較大競爭關係的上海2022年6月推出《關於助力復工復產實施人才特殊支持舉措的通知》，允許全球前50院校留學的內地居民，畢業回國後在滬全職工作就可直接落戶，取消社保繳費基數、繳費時間等要求。廣州為引進人才，更新了落戶政策（《廣州市引進人才入戶管理辦法實施細則》），只要參保就可以落戶，內地其他城市也躍躍欲試。此外，隨著灣區建設不斷推進，職業資格認可、標準銜接範圍持續拓展，律師、醫生、建築師、工程師等越來越多專業領域的執業壁壘被打破，香港專業人才在大灣區內地城市獲得更多職業發展機會。畢馬威中國發表的《2022年香港高管人員薪酬展望》報告顯示，香港專業人才願意移居灣區內地城市的比例已從2019年的52%，上升到2022年的72%。較佳的事業及行業發展前景、交通便利、較高薪酬、獲得更廣闊的工作視野，是促使港人移居的主要原因。

三、香港和新加坡人才政策對比以及香港人才政策調整

作為世界上最自由的經濟體，疫情發生後，香港實施了較為嚴格的管控措施，社會流動性受到極大限制。香港統計處數據顯示，2019年之前，香港人口總體保持上升趨勢，且在當年達到峰值750.79萬人。隨後開始緩慢下降，到2022年中，人口總量僅為729.16萬人，比2019年減少2.8%，其中不乏各行業的精英人才，金融、IT、教育及醫護四個行業最明顯。據新加坡統計局數據，在同時期新加坡也發生類似情況，2019年之後人口數量開始下降，2021年人口增長率為-4.08%，這表明疫情之下，人才流失問題同樣存在世界一些其他流動性較大的發達城市。2022年3月以來，新加坡逐步放寬了管控措施，並宣布推出新工作簽證計劃，月薪3萬坡元（約16.8萬港元）或以上的高收入外國人，可以申請5年工作簽證，並允許其家屬居住甚至就業，以吸引國際頂尖專才。

新加坡與香港作為發達的亞洲城市經濟體，均面臨本地人才不足和人口老齡化問題，經濟發展高度依賴外來人才，高端人才的存量波動會極大程度影響成熟產業的競爭力的維持以及新興產業的培育。新加坡將「人才立國」作為國家戰略由來已久，人才政策已成體系。以新加坡為參照物，審視香港過去的人才政策和新施政報告出台後香港人才政策的新變化，從中能更清晰地發現新施政報告完善了引才、育才、留才中的哪些環節，以及未來的還能從哪些角度完善香港的人才政策。

（一）香港和新加坡的引才主體存在差異

海外引才是系統性大工程，需要政府部門、用人單位和社會組織作為多元化的引才主體，廣泛地與海外人才產生聯繫，並精準引進所需人才。新加坡實施人才立國戰略，側重於政府牽頭，以市場化的方式主動引進人才。新加坡國力發展局和人力部共同成立國家獵頭公司——「聯繫新加坡」，在澳大利亞、歐洲、美國、中國、印度等地設有8個國家級辦事處，為有意到新加坡發展的國際人才提供一站式服務。各個駐點主要面向學生、高技術專業人員和工人、企業家和投資家進行宣傳，發布新加坡當地公司、以及外資企業的工作和商業機會信息。

香港過去側重於由企業根據自身經營需求引入人才，政府的引領和推動作用較弱。香港特區政府推出面向不同人群的各類入境計劃，由香港入境事務處負責人才的引進，僅負責審核人才資質，而沒有走向世界主動招攬人才。除優秀人才入境計劃外，得到香港僱主的事先僱傭是人才獲得香港簽證的必要條件，即香港引才主要依靠企業。

新的施政報告表明香港政府將以更積極主動的姿態參與全球人才競爭的決心和策略。首先，香港政府會擴大內地辦事處和海外經貿辦的職能，在17個辦事處設立「招商引才專組」，主動接觸目標企業和人才，聯繫百強大學推廣各項計劃，並加強聯繫在內地和海外留學或工作的港人，鼓勵他們回港發展。其次，香港還會成立「人才服務窗口」，統籌入境事務處處理輸入人才計劃的申請，提升審批流程效率，為人才引進提供一站式服務。

（二）香港和新加坡的人才生活保障對比

全方位的人才生活保障體系，例如醫療、住房和子女教育，也是影響人才集聚的重要因素。香港和新加坡的醫療水平都很先進，醫療保障到位。對於取得簽證的香港居民（包括非永久居民），香港公立醫院基本免費；新加坡則建立了由政府補貼、保健儲蓄計劃、終身保健計劃和保健基金計劃構成的「S+3M 制度」，為公民提供多層次健康保障。但香港房價高企，住房置業成本高是留住人才的強大阻力，此外，在滿足外來人才子女教育需求方面也存在不足。

住房方面，新加坡政府開展了外來人才居住計劃，對新加坡永久居民、就業准證持有者和半熟練工人提供臨時性住所，且價格在700至1400新元之間，可以供一家人居住。新加坡的外來人才取得永久居民身份耗時較短，此後可以租用政府組屋，購買二手組屋，供應相對充足且價格可負擔，只需承擔5%的額外印花稅。香港受限於狹小的土地面積、房價高企，住房條件較差且租金昂貴。過去部分人才群體雖有能力購買私樓，但因身份問題，需繳付15%買家印花稅和15%的從價印花稅，使得人才在香港本地短期內置業困難。新的施政報告著重解決了住房置業問題。首先，向合資格外來人才退還在港置業額外的印花稅。合資格外來人才居港七年並成為香港永久性居民後，可申請退還已購入的首個住宅物業所支付的買家印花稅及新住宅印花稅，最終印花稅負擔向香港永久性居民看齊。其次，香港政府研究在港深科學園附近建造新一座「創新鬥室」，為科技人才提供住宿空間。

子女教育方面，新加坡的教育資源相對充足，外來人才子女可選擇就讀各式各樣的國際學校，非永久居民在向教育部教育基金捐款後，其子女也可選擇就讀本地學校。香港公立學校層次不齊，國際學校學額不足、競爭激烈，且缺乏專門的學校和課程完成內地隨遷子女的教育過渡。關於這個問題，施政報告中還沒有提出專門的措施來解決。

（三）香港人才入境政策調整

針對一般優才、頂尖優才和學生群體制定多類別多層次的人才引進計劃，形成人才集聚效應，是香港和新加坡人才政策的核心。新加坡不同層次的人才簽證多以薪酬作為人才衡量的統一標準，除S准證外，沒有配額和行業限制，但目前的趨勢是人才認定的薪酬水平在提升，同時提出積分制的COMPASS移民框架，兼顧人才在學歷和技能方面的特質以及公司特質。

過去香港的入境計劃條件限制多、人才標準複雜、流程繁瑣，甚至需要雇主證明相關人才本地無法獲得，這削弱了香港對國際人才的吸引力。以「優秀人才入境計劃」為例，從2016年到2021年，共5,826名優秀人才獲得該簽證，其中只有442名國際人才，獲批的內地居民佔比約92%。「科技人才入境計劃」實施三年以來僅為香港引入600餘名科技人才 。

香港新的施政幾乎對所有類別的入境計劃進行了調整，放寬條件限制、擴大合資格人才範圍、簡化審批程序，此外還對標新加坡的「頂級專才准證」推出了新的入境計劃——「高端人才通行證計劃」。「一般就業政策」和「輸入內地人才計劃」原本需要說明相關職位本地招聘困難才可引進相關人才，現在對職位年薪200萬港元及以上，或位於人才清單所列13個行業的人才引進放寬該限制。過去「優秀人才入境計劃」一年限制4,000配額，且申請程序繁瑣，大部分個案申請耗時9-12個月，如今香港試行取消年度配額，並優化審批程序，以吸引國際人才來港。「科技人才入境計劃」過去要求僱主在提交配額申請時，承諾增聘本地人才從事與科技相關的工作，這樣的限制令香港本地中小型初創科技企業望而卻步，實施三年以來僅有600餘人獲批，如今已取消增聘本地僱員的規定，使得科技企業能更為靈活地調整自身的員工結構。「非本地畢業生留港╱回港就業安排」將畢業生逗留香港找工作的時間由一年延長至兩年，且除香港本地畢業生外，香港在大灣區分校的畢業生也獲取了參與該計劃的資格，促進了大灣區的人才流動。新增的「高端人才通行證計劃」對過去一年年薪達250萬港幣或五年內畢業且具備累計3年及以上工作經驗的全球百強大學畢業生不設限發放為期兩年的簽證，對五年內畢業但未達到工作經驗要求的全球百強大學畢業生每年發放上限為10,000的簽證。該計劃的人才標準簡明扼要，有利於香港快速招攬合資格的頂級優才。

（四）香港人才培養政策調整

人才，尤其是創新型人才的開發和培養，是提高國家和地區自主創新能力和綜合競爭力的核心環節。培養創新人才需要做好從中學到大學的創新培養銜接，基礎教育階段發揮重要的基礎性作用，培養學生的創新意識和創新能力，而高等教育階段是創新型人才培養的關鍵時期，為人才培養提供實踐的土壤，在產學研閉環中培育創新型人才。

在基礎教育階段，新加坡政府自2007年起推行「未來學校」項目，將信息技術元素融入教學，創新課程呈現方式來激發學生的創新思維。新加坡國立大學還主動對接高中，邀請高中生參與大學科研項目，從中認識和了解科研，以形成創新人才全生命周期的培養鏈。從香港最新的施政報告來看，香港開始重視中小學階段的STEAM（科學、科技、工程、藝術和數學）教育，以配合香港未來科技產業發展大方向。同時要求至少3/4的香港公立學校於高小階段引入編程課程，於初中課程加入人工智能等創科元素，所有公立中小學都需要委派統籌人員來整體規劃課堂內外的STEAM教育，並每年舉辦或安排學生參與STEAM活動。

在高等教育階段，創新人才培養與科研實踐、創新成果轉化相結合，是普遍的共識。但香港的「產學研」閉環存在薄弱環節，影響理工類創新人才培養。香港製造業佔比過低，2021年GDP佔比僅1%左右，科研與產業難以結合，即使科研實力雄厚，將上游科研成果實際應用於下游生產也困難重重，未走到創業階段就已失敗。科研成果難以在本土轉化落地使得香港理工科人才培養缺乏實踐的土壤。新加坡製造業對GDP的貢獻高達21.1%，且其中大部分為高端製造業，產業結構有利於理工科人才梯隊的形成。

香港行政長官率先推出價值100億港幣的「產學研1+計劃」，從明年開始以配對形式資助至少100支有潛質成為初創企業的大學研發團隊分兩期完成其項目：第一期是三年內成功把科研成果轉化落地，第二期是隨後兩年內把科研成果商品化。為了增加修讀STEAM學科的學生人數，改善香港本地教育專業結構體系與企業需求錯配的問題，施政報告要求受大學教育資助委員會（教資會）資助的大學提升課程質量，保證未來五年內有35%的學生修讀STEAM 學科，以及60%的學生修讀與國家「十四五」規劃下香港發展為「八大中心」相關的學科。

四、香港人才政策評價和進一步完善香港人才政策的建議

（一）政策評價

香港人才政策的變化是香港最新施政報告中濃墨重彩的一筆，以「招商引資引才，強化競爭力」為主題，香港政府將以更加積極主動的姿態參與全球人才競爭，積極進取搶企業、搶人才，用切實的措施解決了香港引才、育才和留才環節中暴露的許多缺點。首先，通過優化各類入境計劃和新增針對頂級優才的「高端人才通行證計劃」，來暢通人才流入渠道和加大引才力度。其次，注重從中小學到大學的STEAM教育體系建設，以培養更多本土創新型人才，「產學研1+」計劃扶助有潛力的大學科研團隊分兩步將科研成果落地並商品化，緩解香港本土產學研環節不暢通的問題。最後，新的施政報告關注到外來人才在港住房置業的難題，通過向合資格外來人才退還在港置業額外的印花稅，以及在港深科技園為科技人才修築公寓，有針對性地攻克香港在留才環節的薄弱點，預期能改善人才的生活條件，增強其社會融入。

（二）進一步完善香港人才政策的建議

強化高端人才培養，打造人才聚集地。推動人才引進前置到人才培養階段。鼓勵企業和政府以提供獎學金形式，資助成績優異的中學畢業生到國內外著名大學就讀，與「未來」人才建立工作契約關係。深入國內外著名高等院校，關注諸如全國大學生創業大賽、物理大賽獲獎人選，邀請其來當地實習，提前「介入」單位、了解自身職業成長空間，培養城市歸屬感。積極引進國際名企名校，聚合更多高端人才。一方面，可以充分發揮名校名企、科研機構的高端人才聚合力以及人才裂變效應；另一方面，可以提升本土人才培養能力，提升城市發展的內在源動力。積極吸引海內外知名院校建立分院（校），爭取跨國企業或分支機構落戶，加強大型科研項目的交流與合作。

完善人才生活保障制度，提升人才歸屬感。提升外來人才待遇，著力解決人才住房問題。縮短成為香港永久居民所需時間，推動政策進一步突破，考慮將原來居港7年改為5年，提升香港對海內外人才的吸引力。為確保人才來港後「留得住」，可抓住北部都會區建設和發展機遇，加快人才公寓建設步伐，擴大現有人才公寓的服務範圍並以低於市價的租金租予人才，以保障人才住房供應。擴建國際學校以及開辦內地學校，著力解決子女教育問題。為充分解決外來人才的子女教育問題，除了擴建國際學校並將名額優先給予海外專才家庭，還需加快探索開辦高質量的內地子女學校，或引入部分內地優秀的中小學校，銜接內地學制，完成隨遷子女的教育過渡。

融入灣區建設，構建產學研合作體系。建立灣區人才協同發展機制，推動香港成為新時代全球人力資本的中心和樞紐。香港作為灣區內獨具優勢的國際化城市，可積極發揮制度和政策優勢，利用灣區整體優勢，吸引世界各地不同行業人才通過香港進入灣區，匯聚國際人才。加強灣區內人才流動和培養，通過在金融、稅收、教育、醫療和營商環境等方面基於適當傾斜，實現資源和服務同步，推動整個大灣區的人才建設和進步。強化香港科創能力，構建「產學研」合作體系。進一步推進河套合作區科創人才落地規劃，加快項目引進、人才培養、兩地機制銜接和相關服務配套的落實，利用好「一國兩制」的創新模式，與深圳協同合作，切實提升香港乃至大灣區的科技創新能力。主動和大灣區城市溝通並對接，從經費和政策措施上支持香港科研人員對接大灣區的企業和高校，支持科研人才和機構在大灣區設立據點，形成「產學研」的閉環，深化科研和產業在大灣區的融合。

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本文發表於《紫荊論壇》2022年11-12月號第30-36頁