《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

葉文祺 I 團結香港基金研究總監及土地及房屋研究主管

許雅婷 I 團結香港基金研究員

今年是香港回歸祖國25周年，國家主席習近平親臨香江並發表重要講話，對新一屆特區政府寄予厚望，並提出「四點希望」，分別是：(一)著力提高治理水平；(二)不斷增強發展動能；(三)切實排解民生憂難；(四)共同維護和諧穩定。行政長官李家超上任後第一份施政報告就「四點希望」逐一交出答案。其中，施政報告推出不少務實的措施，贏得不少掌聲。至於土地房屋短缺的老大難問題，施政報告有沒有交出一份令人滿意的答卷呢？

數字反映土地問題漸現曙光

香港長年深受房屋短缺困擾，問題在於土地供應緊絀，但創造可發展用地（熟地）需時甚久。雖然施政報告沒有嶄新的土地發展計劃，但在政策落實層面有不少著墨，更訂立相應的績效指標，確保各項項目準時落地到位。事實上，香港從來不乏增加土地供應的建議。問題只是每到落實階段時，社會上時有聲音嘗試將已達成共識的計劃「推倒重來」，打亂本來的土地發展部署。正如習主席重要講話提到「香港發展不能再耽擱，要排除一切干擾聚精會神謀發展」，今次施政報告聚焦推動既有的發展項目，是在解決土地房屋問題的正確軌道上。

籌備經年的發展項目陸續落成，香港有望在將來十年迎來「土地收成期」。施政報告公布多項大型發展計劃的最新進度及目標：交椅洲中部水域人工島將於2023年開展環境影響評估的法定程序，填海工程更可望提前在2025年上馬；北部都會區也有具體的造地建屋目標及發展布局，整個發展概念更加明朗。根據發展局首次公布的「未來十年熟地供應預測」，交椅洲人工島及北部都會區可以在十年內分別提供300公頃及1,300公頃熟地，佔總供應量一半。具體的預測數字除了為市場帶來確定性，也提升市民對土地房屋問題得到解決的希望。

十年熟地供應預測整體呈上升趨勢，由首年約110公頃，至第十年達480公頃，相差超過四倍。相信政府在做出估算時，已把大幅壓縮造地程序的因素納入。過去由「生地」變「熟地」的步伐緩慢，例如洪水橋新發展區由開始規劃到第一批土地完成平整足足要13年。施政報告更特別訂立「生地」變可建屋「熟地」的所需時間，大規模項目的所需時間由13年減至7年，而個別項目則由最少6年降至四年，因此精簡法定及行政程序的步伐將成為能否達標的關鍵。在這方面，特區政府除了檢討相關的法定程序，也應該審視一些不受法例涵蓋的內部行政程序，以及留意如何在公眾參與及精簡程序之間取得平衡。

基建規劃方向正確

惟細節待商榷

另一方面，施政報告也落實推展《跨越2030年的鐵路及主要幹道策略性研究》建議的三條策略鐵路及三條主要幹道，拉動未來發展。「三鐵三路」包括北都公路、沙田繞道、將軍澳─油塘隧道、港深西部鐵路、中鐵線及將軍澳線南延線。現時，新界的縱向交通已見飽和：即使受新冠疫情影響，屯馬線在2021年也錄得接近90%的載客率，加上北部都會區的規劃會帶來額外150萬居住人口，龐大的交通需求在未來繼續有增無減。因此，擬建的運輸配套，尤其是北都公路、沙田繞道、港深西部鐵路及中鐵線可以服務往返深圳、北部都會區及港九市區龐大的跨區客流，有助舒緩嚴重的交通負荷，規劃方向與團結香港基金（基金會）的倡議一致。

不過，詳細的走線則需要進一步探討。以北都公路為例，擬議走線由天水圍途徑新田抵達古洞北，走線兩旁涉及生態敏感地區。特區政府制定走線時，應該充分考慮可以釋放多少沿線土地的發展潛力。土地發展除了能夠讓政府賺取賣地收益來補貼建造成本，也可以帶動人口遷入、吸引商業活動及創造就業機會，大大提升基建工程的效益。

擴闊粉錦公路

釋放土地潛力

除了興建北都公路，政府可以通過擴建粉錦公路來打造策略性「東西幹道」，填補新界中間的空白部分（圖一）。建造東西幹道（紅色粗體虛線2號）可以帶動林村、錦田及元朗東南（橙色部分）一帶發展，大幅提升沿路約1,800公頃平原及棕地的土地使用效率。在道路網絡的聯繫方面，東西幹道也可以與現有幹道（紅色實線）、擬建幹道（紅色虛線）發揮協同效用。東西幹道的西面連接港深西部通道與11幹線，車流可以分別北上接入深圳的廣深沿江高速或者南下抵達赤臘角機場與港珠澳大橋；東面接駁粉嶺公路、吐露港公路及擬建的沙田繞道（藍色箭頭），可沿香園圍公路聯繫深方的東部過境通道與惠深沿海高速。

擬議中鐵線 未深入核心市區

另一個重點項目是中鐵線，政府將會建造一條全新的鐵路由元朗錦田途徑葵涌連接九龍塘，藉此舒緩屯馬線的載運壓力。其實中鐵線的走線也值得斟酌，首先，葵涌一帶是發展成熟的市區，在高廈林立的地區內興建新車站的工程難度甚高，而且未必有空間予政府以鐵路加上蓋物業發展模式推展。政府需要積極探討其他融資渠道，包括公私營合作、發債等方法，來減輕現金流負擔。

就此，政府也可以考慮其他鐵路走線（圖二），例如基金會倡議的「南北鐵路」方案（紅色粗體虛線），新鐵路由北環線安樂村站出發，途經粉嶺、林村、大圍，再在美孚接駁將來交椅洲人工島的鐵路網絡。在此建議之下，南北鐵路可以在粉嶺站連接北環線及東鐵線，使服務範圍可以北上輻射至深圳地鐵1號線、2號線及8號線；同一時間，南北鐵路可以作為往返新界及市區的額外走線，有效分流已飽和的東鐵線，並為東鐵線及交椅洲人工島鐵路網絡提供聯繫。鑒於特區政府陸續推展新界北發展及北部都會區內其他發展，南北鐵路能夠服務未來近30萬的新增人口之餘，也能釋放林村土地作發展，並大幅增加深圳、北部都會區、維港都會區三大CBD的縱向聯繫。

成立專責部門 加強治理體系

為強化北部都會區的治理體系，施政報告提到成立由行政長官親自作高層督導的「北部都會區督導委員會」，以及由財政司司長主持、並由專家與社會人士組成的「北部都會區諮詢委員會」。明年更會成立專責推展北部都會區的部門，負責統籌不同政策及部門的工作。這項措施符合基金會一直以來的倡議，特別是從現時推展的新發展區項目可見，各階段的工作分散由規劃署、地政總署、土木工程拓展署等不同部門負責，容易造成權責不清的局面，拖慢土地供應。

前拓展署是一個體現專責部門重要性的實例。新界拓展署（拓展署的前身）在1973年成立，負責推行70至90年代的新市鎮發展計劃。當時拓展署就每個新市鎮設立項目辦公室，全權負責制訂發展計劃、申請法定程序的批核、進行可行性研究、監督徵用和清理土地的相關工作等。通過量化進度目標及明確界定有關執行單位的職責，上一代新市鎮（如天水圍、將軍澳、東涌等）在項目公布後的七年半，就已經開始迎接第一批遷入的居民，發展速度是現時新發展區計劃望塵莫及。

北部都會區相對其他土地開發項目，更肩負多一重使命：孕育創科產業在新界北蓬勃發展。因此除了在政府架構內成立專責部門之外，政府也可以考慮成立營運自主的法定機構，例如負責發展香港國際機場的機場管理局。它負責興建、發展、經營及維護新建的機場，以鞏固香港的國際航空樞紐地位。機場管理局按照商業原則經營業務，並擁有財政自主權，得以高效回應市場變化。另一邊廂，政府也成立由政務司司長為主席的「機場發展策劃會」，督導包括新機場的十項機場核心工程計劃，並在前工務局屬下開設「新機場工程統籌署」，以統籌各個公務部門及非政府機構。機場核心工程計劃在1991年開始，其中八項工程於短短六年間按時在預算內完成，實在是一項雄偉的成就。

施政開新篇 香港未來可期

總括而言，施政報告不但方向務實，亦將政策理念化為具體的措施，讓市民感到「看得見、摸得著」的實惠。當中的落實細節固然可以再作商討，但土地房屋供應的願景、藍圖及目標著實回應了社會的殷切訴求，為廣大市民帶來期盼和希望。放眼未來，特區政府及施政團隊應拿出更果敢的魄力，繼續全力推進發展。雖然當中難免會面對困難和挑戰，但只要各界團結一致，定能建設一個更好的香港。

本文發表於《紫荊論壇》2022年11-12月號第37-40頁