《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

嚴菌子 I 香港時評人、媒體從業者

在香港基本法（以下簡稱基本法）條文中，並沒有「中央全面管治權」的字眼，但中央全面管治權之義卻無不包含在基本法條文中。中央全面管治權和特區高度自治權是統一的，二者共同構成香港特區的治理體系。本文在學習習近平總書記「七一」重要講話精神和二十大報告的基礎上，從香港基本法出發，探討中央全面管治權和特區高度自治權統一銜接的關係，並就進一步落實中央全面管治權以及保障特區高度自治權提出一些淺見。

今年7月1日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中指出，「中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好」。10月16日的二十大報告中，第十三條為「堅持和完善『一國兩制』制度體系，推進祖國統一」，其中提到「堅持中央全面管治權與保障特別行政區高度自治權相統一」。

一、中央全面管治權與主權相伴生，是特區高度自治權的源頭

中央對特區的全面管治權與主權相伴生。作為單一制結構國家，中央作為我國的最高治理主體，對特區擁有與主權相伴生的全面管治權。主權是國家和人民對所屬領土的最高權力，對所屬領土的管治權是主權的具體體現和實現，沒有管治權的主權，是虛空的、不切實的。基本法序言「香港自古以來就是中國的領土」，指出國家對香港從來擁有主權。基本法序言又指1997年7月1日，我國「恢復對香港行使主權」，「行使主權」，就是實施全面管治權，實施全面管治權就是恢復行使主權的具體表現。基本法序言指國家根據憲法第三十一條設立香港特區，全國人大制定香港基本法以規定香港特區實行的制度，這表明香港特區及其制度由中央創設。基本法第一條「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」，既是指國家對香港擁有主權，也是指國家對香港擁有全面管治權。基本法第十二條：「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」這條可以說是基本法第一條的進一步具體化，香港特區作為中國的一部分，其憲制地位是直轄於中央人民政府的享有高度自治權的地方特別行政區域。

中央全面管治權是特區高度自治權的源頭。中央授予特區高度自治權是中央治理特區的主要方式，全面管治權是特區高度自治權的源頭，中央授予特區的高度自治權同時保留在中央。基本法第二條「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」這條既表明了中央對香港行使主權即實施管治的主要方式是中央授權香港高度自治，又表明了香港高度自治權的源頭在中央。坊間一些聲音將中央的全面管治權與特區的高度自治權對立起來，是對這一條的誤讀，認為既然全國大人授權了香港高度自治，那么自治範圍的權力就屬於特區，中央就不再擁有。實際上是，授權正是授權方擁有權力的體現，對於香港的治理，中央擁有所有的管治權力和最終責任。中央授權香港特區高度自治，授權了的權力仍然同時保留，基本法第四十八條第八款規定特區行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」，「本法規定的有關事務」其範圍是覆蓋中央全面管治權和特區高度自治權的全部。這是保障中央行使全面管治權的一條考慮萬全的十分縝密的一條兜底權力，雖然萬能，但是一般情況下保留不用。這條清楚表明，中央在授權香港高度自治的同時，所授的權力是同時保留在中央的，中央對於授權的權力，可以收回，可以擴大授權，也有督促和監督的權力，中央對特區全面管治權與特區高度自治權並不是分離對立的，而是銜接統一的。

二、只有做到落實中央全面管治權和保障特區高度自治權相統一，才能把特區治理好

（一）中央全面管治權和特區高度自治權共同構成特區治理體系，二者統一銜接於國家「一國兩制」方針政策。

中央全面管治權目前在特區的治理體現在三個層面：第一個層面是制定和把握「一國兩制」方針政策，除體現在憲法、基本法、香港國安法以及其他全國人大及其常委會有關特區憲制性文件中，還分布在中央全會報告、中央政府工作報告、國家重大發展規劃等國家重要文件涉及特區的部分，同時國家主席在特區行政長官年度述職的講話以及國家主席在涉及特區的重要時間節點和場合的講話，例如慶祝特區回歸周年活動等重要日子的講話等，也集中體現中央「一國兩制」政策精神；第二個層面是中央授權特區高度自治，對授權於特區的高度自治權，中央有督促和監督責任，例如基本法第十二條規定香港特區是直轄於中央人民政府的特別行政區，第十五條規定中央人民政府依照基本法規定任命特區行政長官和主要官員，第十七條香港特區立法會制定的法律都要報全國人大常委會備案，第四十三條規定特區行政長官作為整個特區的首長對中央人民政府和香港特區負責，這些基本法條文都體現了中央對特區高度自治的督促和監督的權力和責任；第三個層面是基本法中規定的中央對特區的直接管治權，例如第十三條、第十四條關於中央政府直接行使外交權和國防權，第四十八條第八款規定特區行政長官執行中央政府就基本法規定的事務發出的指令，第十八條關於全國人大常委會決定宣布戰爭或緊急狀態後中央政府可發布有關全國性法律在特區實施，第一百五十八條全國人大常委會解釋基本法，第一百五十九條全國人大修改基本法。

香港特區高度自治權也有三個層面：第一是香港特區按照「一個國家，兩種制度」的方針，不實行社會主義的制度和政策，而是保持原有的資本主義制度；第二個層面是香港特區除了外交和國防事務等，特區擁有有高度自治的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，這些權力分別歸於歸特區政府、立法會、法院，中央及中央部門不會代替特區管治班子行使以上權力；第三個層面，是香港特區根據高度自治的行政管理權、立法權所制定的政策和法律，只要不違反憲法和基本法，其政策和法律空間無限廣闊，審判機構在憲法、基本法的基礎上根據本地法律判案也絲毫不會受到中央以及香港行政和立法機構干涉。

綜上，中央對特區的直接管治、中央對特區自治的督促監督、特區的高度自治，都應該以憲法、基本法等憲制性法律以及中央「一國兩制」政策文件精神為根本指導，中央的治理和特區的治理統一於中央的「一國兩制」方針政策。

（二）落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權統一銜接，是把特區治理好的根本前提。

基本法的大部分條文，規定了香港特區廣泛的高度自治權。特區治理的好壞，中央「一國兩制」方針政策是把握根本方向的，是特區治理好壞的基礎因素。特區高度自治是中央實施全面管治權的主要方式，中央是否充分尊重和堅定維護特區高度自治權，中央是否履行好對特區高度自治的督促監督，特區管治班子是否能全面準確貫徹「一國兩制」方針政策，將中央授權的高度自治權合適地充分地行使好，是影響特區治理好壞的主要因素。

在香港回歸25年來「一國兩制」的實踐中，中央主要把握「一國兩制」大政方針，嚴格按照基本法規定的範圍實施管治，充分尊重和堅定維護特區的高度自治權。例如基本法第四十八條第八款規定行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」，在回歸25年來僅行使過一次，就是2019年2月26日中央政府向香港特區行政長官發出國函〔2019〕19號，請行政長官就依法禁止「香港民族黨」運作等有關情況向中央人民政府提交報告。

回歸25年來的事實也證明，在中央充分尊重和堅定維護特區高度自治權的情況下，特區高度自治權並不必然就一定能合適充分地行使，例如特區政府就基本法規定的23條立法多年來就未能完成。特區高度自治權的合適充分行使還需要中央充分行使全面管治權，對特區高度自治權進行督促監督。

中央授權特區高度自治，對特區高度自治進行督促和監督，就是要令特區管治班子增強高度的責任感和使命感，充分理解和執行國家「一國兩制」方針政策，在築牢「一國」基礎上，充分發揮高度自治的活力和優勢，制定並執行合適的政策和法律，不負中央期望和市民期盼，解決特區前進中的矛盾，以達到將特區治理好的目標。

三、落實中央全面管治權與保障特區高度自治權相統一還需要進一步落實基本法第十二條、第十五條、第四十三條，完善相關制度機制

基本法第十二條、第十五條、第四十三條，都是規定中央政府行使的全面管治權。回歸以來的「一國兩制」實踐中，全國人大及其常委會在法律的制定和解釋方面充分發揮了為「一國兩制」奠定法律基礎的作用，讓「一國兩制」始終保持在正確的軌道行使。中央政府作為履行中央全面管治權的主體，行使全面管治權還有進一步完善相關制度機制的空間，基本法的規定為中央政府充分行使全面管治權提供了有力的法律依據。

（一）要進一步落實基本法第十二條、第四十三條，強化中央政府對特區行政長官的督促。

基本法第十二條規定香港特區是直轄於中央人民政府的高度自治的地方特別行政區域，第四十三條規定特區行政長官作為整個特區的首長，既對中央政府負責又對香港特區負責。要進一步落實以上基本法條文，強化中央政府對特區行政長官的督促，切實履行中央政府對香港特區的憲制責任。要定期或不定期就特區行政長官執行憲法基本法情況向中央政府提交報告。另外，每年國家主席和國務院總理在行政長官述職報告上的講話，實際上就是中央領導人代表國家對特區和行政長官落實「一國兩制」政策和高度自治的年度總結以及對未來一段時間相關工作的指導。中央政府對特區行政長官落實中央領導人的工作指導，應有明確的時間和形式進行督促，例如行政長官每半年就落實中央領導人工作指導提交報告等。其他，比如對貫徹落實中央全會、國家主席「七一」講話、中央政府工作報告、國家五年規劃等也應有相應明確的制度機制去督促。

（二）要進一步落實基本法第十五條，完善中央政府對特區管治班子的任命、監督、考核的制度機制。

基本法第十五條規定：「中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。」基本法第四十五條和第四十八條第五款是基本法第十五條的具體化。基本法第四十五條第一款規定「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」第四十八條第五款規定行政長官「提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務處處長，入境事務處處長，海關關長；建議中央人民政府免除上述官員職務」。

在行政主導體制下，行政長官和特區主要官員是中央政府行使全面管治權的主要抓手，中央政府對行政長官和特區主要官員的任命的權力代表了中央對特區行政長官和主要官員有任命前的甄選權、考察權，任命後的監督權、考核權。

要形成特區管治班子的後備人才庫，形成一套制度化的甄選和考察機制。由於特區行政長官5年一換屆，而且由特區選舉產生，特區主要官員由行政長官提名報請中央人民政府任命。在這過程中，特區官員後備人才，應該有一套常規的制度機制來進行甄選和考察和篩選。

對中央任命的特區政府主要官員，中央應當建立健全監督考核機制。例如規定中央任命的特區政府主要官員，定期向港澳辦主要官員書面述職，例如年度報告職責範圍事務的履行情況，並對每位中央任命主要官員建立表揚清單和批評清單，在一定範圍公布。

四、落實中央全面管治權與保障特區高度自治權相統一還需要特區充分發揮基本法授予的高度自治權

正如上文所述，特區高度自治是中央管治香港的主要方式，基本法絕大部分條文規定了香港特區擁有的行政、立法、司法的高度自治權，涉及經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務、對外事務等。這些高度自治權是否能夠在全面準確貫徹「一國兩制」方針基礎上充分發揮，是影響香港保持長期繁榮穩定的主要因素。

一是堅持行政主導，完善治理體系，提高治理能力。基本法規定了特區行政長官既是特區政府的首長，又是整個特區的首長，負責執行基本法和依照基本法適用於香港特區的其他法律，擁有廣泛的權力。就特區的自治體系而言，行政長官應促使行政、立法、司法機關依照基本法和相關法律履行職責，運用基本法賦予的權力推進香港特區完善司法制度和法律體系，要運用雙首長的權力更好運用法律資源和社會資源，加強政府管理，改進政府作風，提高政府行政水平。

二是要充分發揮高度自治優勢，增強香港特區發展動能。例如基本法第一百一十四條、第一百一十五條、第一百一十六條分別規定香港特區保持自由港地位、實行自由貿易政策、為單獨的關稅地區，基本法第一百零六條、第一百零八條分別規定香港特區保持財政獨立、實行獨立的稅收制度，基本法第一百一十條規定香港特區自行制定貨幣金融政策等，這些都是香港高度自治的獨特優勢的體現，當然還體現在其他經濟社會的方方面面，這裡不一一列舉。基本法規定的香港高度自治優勢，有很大的發揮空間，還可以實行更加多樣靈活的具體政策和法律將優勢發揮，例如在今年11月香港金融管理局舉辦的國際金融領袖投資峰會上，就宣布香港將建設虛擬資產交易中心，並為之進行政策和法律的配套。類似於這樣的政策措施，香港特區擁有高度自治的行政、立法、司法權，其政策法律空間無限。

三是要運用高度自治權力，盡力排解民生憂難。按照基本法規定，香港特區擁有廣泛的高度自治權，同時基本法規定了香港全部財政收入用於自身需要，中央政府不在香港特區徵稅。就連香港的防務支出，也是中央政府負擔。按理，香港不應該出現如此多的民生憂難，尤其是土地房屋問題。習主席在今年「七一」講話指出，中央全力支持香港積極穩妥推進改革，破除利益固化藩籬。要破除利益藩籬，排解民生憂難，政策和法律的工具都在香港特區的治理者手中。行政長官有必要率領行政、立法、司法機關，在政策和法律上突破解決。例如土地房屋問題，基本法第七條規定：「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。」政策法律工具全部在基本法授權的高度自治權力當中。在行政長官領導下，特區各相關政策局應制定合適的房屋土地政策，在立法機關、司法機關的支持下共同打破利益藩籬，解決民生憂難。

五、結語

當前，香港國安法和選舉制度改革已經為香港「一國兩制」行穩致遠奠定了堅實的法律基礎，香港已經由亂轉治，走向由治及興的新階段。在新階段，必須進一步落實中央全面管治權，強化中央對特區管治班子的督促監督，同時特區要充分發揮高度自治優勢，只有這樣，香港才能在當前風雲變幻的國際形勢下，更好維護國家安全，進一步融入國家發展大局，集聚發展新動能，在中華民族偉大新征程中，發揮獨特作用，作出更大貢獻。

本文發表於《紫荊論壇》2022年11-12月號第41-46頁